Achizitorule public, semnătura ta nu mai rămâne doar în dosarul achiziției, poate ajunge pe masa AM / OLAF / EPPO

Articol scris de Ovidiu Slimac și Alin Izvoran – link

Manipularea specificațiilor tehnice, estimarea superficială a prețurilor, consultanții care multiplică aceleași documentații și furnizorii „cunoscuți” înainte de publicarea procedurii nu mai reprezintă simple vulnerabilități administrative. Când sunt implicate fonduri europene, acestea pot deveni punctul de plecare al unei investigații OLAF sau al unui dosar penal instrumentat de Parchetul European.

Din perspectiva achizițiilor publice, avertismentul trebuie citit fără echivoc: răspunderea nu începe la control și nici la prima solicitare de clarificări a finanțatorului. Ea începe în momentul în care necesitatea este definită, valoarea estimată este fundamentată, cerințele sunt aprobate și decizia devine parte a dosarului achiziției. Principiile nediscriminării, tratamentului egal, transparenței, proporționalității și asumării răspunderii nu sunt formule introductive, ci criterii după care poate fi reconstruit întregul proces decizional [Legea nr. 98/2016, art. 2 alin. (2)].

Iar aici apare una dintre cele mai importante schimbări de perspectivă pentru achizitor: controlul nu mai privește exclusiv documentul final, ci traseul prin care s-a ajuns la el. Un caiet de sarcini poate fi impecabil ca formă și totuși vulnerabil dacă autoritatea nu poate demonstra de unde provin cerințele, cine le-a propus, ce alternative au fost analizate și de ce anumite opțiuni au fost eliminate. Într-o verificare serioasă, întrebarea nu este doar „ce scrie în document?”, ci și „cum ați ajuns să scrieți asta?”.

Parchetul European (EPPO)[1] este un parchet independent al Uniunii Europene. Scopul său este să protejeze bugetul Uniunii Europene și să îi trimită în judecată pe autorii infracțiunilor împotriva intereselor financiare ale UE.

Ce face EPPO?

EPPO desfășoară investigații, efectuează acte de urmărire penală și exercită acțiunea publică în cadrul instanțelor competente ale statelor membre participante.

EPPO se ocupă de așa-numitele „infracțiuni PIF” enumerate în Directiva (UE) 2017/1371. Acestea includ:

• frauda transfrontalieră în materie de TVAcare implică daune totale de cel puțin 10 milioane EUR
• frauda în materie de cheltuieli și frauda vamală
• corupțiacare prejudiciază sau riscă să prejudicieze interesele financiare ale UE
• deturnarea de fonduri sau active ale UEde către un funcționar public
• spălarea banilor
• orice alte infracțiuni legate în mod indisolubilde una din categoriile anterioare.

În plus, EPPO se ocupă de urmărirea penală a infracțiunilor legate de participarea la un grup infracțional organizat – dacă obiectivul acestuia este comiterea unei infracțiuni PIF.

În România[2] activează la acest moment, 20 procurori europeni delegaţi din numărul total agreat de 20.

Organismul de Luptă Anti Fraudă (OLAF) investighează cazurile de fraudare a bugetului UE, acte de corupţie şi de culpă profesională gravă la nivelul instituţiilor europene şi elaborează politica antifraudă în numele Comisiei Europene.

Datele OLAF[3] pentru 2025 și investigațiile începute în România în 2026 transmit achizitorilor publici un avertisment care nu mai poate fi ignorat: potrivit comunicatului oficial aferent Raportului OLAF pentru anul 2025, Oficiul European de Luptă Antifraudă a recomandat recuperarea a 597 de milioane de euro provenite din fraude și nereguli și a prevenit cheltuirea necuvenită a altor 18 milioane de euro.

În același an, OLAF:

• a încheiat 209 investigații;
• a deschis 254 de investigații noi;
• a finalizat 1.142 de analize preliminare;
• a indicat manipularea achizițiilor publice, conflictele de interese și exagerarea costurilor printre tipologiile investigate.

În ultimii zece ani, investigațiile OLAF au contribuit la recuperarea a aproximativ 6,8 miliarde de euro și la prevenirea cheltuirii necuvenite a 873 de milioane de euro.

Aceste cifre nu descriu numai comportamentul unor operatori economici. În spatele multor mecanisme investigate se află decizii luate sau tolerate în interiorul autorităților și beneficiarilor:

• valori estimate construite în jurul unui buget disponibil, nu al pieței;
• specificații tehnice preluate de la un potențial furnizor;
• fragmentarea sau coordonarea artificială a procedurilor;
• conflicte de interese neverificate;
• concurență aparentă, bazată pe documente aproape identice;
• recepții formale ale unor produse sau servicii necorespunzătoare;
• costuri umflate, acceptate fără o analiză comparativă reală.

Privite separat, unele dintre aceste situații pot părea simple erori de procedură. Privite împreună, însă, pot descrie un model. Iar exact modelul – repetitivitatea deciziilor, convergența către aceiași operatori, aceleași cerințe sau aceleași justificări – este cel care poate transforma o vulnerabilitate administrativă într-un semnal de fraudă.

Aceste vulnerabilități corespund unor obligații juridice distincte. Autoritatea contractantă trebuie să furnizeze, prin documentația de atribuire, informații complete, corecte și explicite [Legea nr. 98/2016, art. 154 alin. (1)]; specificațiile tehnice trebuie să permită accesul egal și să nu creeze obstacole nejustificate în calea concurenței [art. 156 alin. (1)], iar trimiterea la o marcă, origine, producător sau procedeu determinat este permisă numai în condițiile restrictive ale art. 156 alin. (2)–(3), cu mențiunea “sau echivalent”. În materia conflictelor de interese, obligația nu este doar declarativă: autoritatea trebuie să prevină, să identifice și să remedieze situațiile care pot afecta imparțialitatea procedurii [art. 58–62].

De aceea, conformitatea nu se poate reduce la bifarea existenței unor declarații. O declarație de imparțialitate semnată nu înlocuiește verificarea efectivă, după cum o notă de fundamentare nu dovedește, prin simpla sa existență, că piața a fost cercetată. În audit și control contează substanța operațiunii: ce verificări s-au făcut în realitate, pe ce informații și cu ce rezultat.

Datele Parchetului European pentru România, valabile la 31 decembrie 2025, sunt și mai greu de trecut cu vederea. EPPO raporta[4]:

• 535 de dosare active;
• un prejudiciu total estimat la 6,05 miliarde de euro;
• 499 de dosare privind fraude cu fonduri europene pe componenta de cheltuieli, cu un prejudiciu estimat la 5,03 miliarde de euro;
• 250 de dosare active care conțin infracțiunea de fraudă în achizițiile publice, reprezentând 46,73% din totalul dosarelor active;
• 43 de dosare care conțin fapte de corupție, cu un prejudiciu estimat la 130,99 milioane de euro;
• 303 dosare deschise numai în 2025, cu un prejudiciu estimat la 3,91 miliarde de euro;
• 20 de rechizitorii și 83 de persoane trimise în judecată;
• 18 condamnări definitive și 20 de persoane condamnate;
• 120,83 milioane de euro reprezentând ordine de indisponibilizare aprobate în 2025.

Cele mai multe dosare active de fraudă privind finanțările europene vizau:

• dezvoltarea regională și urbană – 186 de cazuri;
• agricultura și dezvoltarea rurală – 101 cazuri;
• ocuparea forței de muncă, coeziunea socială și incluziunea – 95 de cazuri;
• Mecanismul de redresare și reziliență – 34 de cazuri.

Acestea sunt investigații și prejudicii estimate, nu hotărâri de condamnare. Prezumția de nevinovăție trebuie respectată, dar amploarea cifrelor arată că problema nu mai poate fi tratată drept una marginală.

Pentru achizitor, statisticile au o semnificație practică suplimentară: achiziția publică nu mai trebuie privită exclusiv prin filtrul riscului de corecție financiară. În anumite circumstanțe, aceeași succesiune de fapte poate fi analizată administrativ de finanțator, antifraudă de OLAF și penal de EPPO. Faptul că o cheltuială a trecut de un anumit nivel de verificare nu înseamnă că raționamentul care a generat-o nu poate fi reanalizat ulterior dintr-o altă perspectivă.

2026: 29 de proiecte IT și suspiciunea unui mecanism repetat

La 13 august 2026, Parchetul European a anunțat[5] efectuarea a 19 percheziții în România, într-o investigație privind o presupusă fraudă în achiziții aferente unor proiecte IT finanțate din fonduri europene, cu o valoare de aproximativ șapte milioane de euro.

Investigația privește 29 de proiecte finanțate prin Mecanismul de redresare și reziliență și Programul Operațional Capacitate Administrativă – ITI Delta Dunării. Achizițiile vizau consultanță IT, software și infrastructură informatică.

Potrivit EPPO, există suspiciunea că procedurile ar fi fost manipulate pentru favorizarea unor furnizori preselectați de soluții cloud, beneficiarii fiind în principal primării și consilii județene.

Un element deosebit de relevant pentru achizitori este asemănarea extinsă dintre documentațiile produse în proiecte diferite: conținut, structură și autorat. Anchetatorii suspectează reutilizarea sistematică a materialelor și depunerea unor documente false, inexacte sau incomplete.

Semnalul este clar: un caiet de sarcini „copy-paste” nu este doar o problemă de calitate. Dacă documentațiile mai multor autorități converg nejustificat către aceeași soluție și aceiași furnizori, asemănarea poate deveni indiciu într-o investigație penală.

Totuși, asemănarea dintre documentații nu trebuie transformată automat într-o prezumție de fraudă. Modelele standard, specificațiile comune sau soluțiile reutilizabile pot fi legitime. Semnalul de risc apare atunci când identitatea de conținut nu mai poate fi explicată prin necesitatea obiectivă, când cerințele converg spre un singur produs ori furnizor sau când autoritatea nu poate demonstra propria analiză. Problema nu este operațiunea «copy-paste» în sine, ci absența raționamentului documentat care arată de ce fiecare cerință este necesară, proporțională și neutră.

Cu alte cuvinte, standardizarea este permisă; abandonarea gândirii proprii nu este. O autoritate poate utiliza modele, experiențe anterioare sau expertiză externă, dar trebuie să poată demonstra că documentația finală îi aparține sub aspect decizional. Adaptarea trebuie să fie reală, nu doar formală: la necesitatea proprie, infrastructura existentă, beneficiarii reali, interoperabilitate, volum, termene și condițiile concrete de utilizare.

Achizitorul trebuie să poată demonstra:

• cine a redactat fiecare document;
• din ce surse au provenit informațiile;
• cine a propus cerințele tehnice;
• de ce au fost necesare respectivele cerințe;
• ce alternative au fost analizate;
• dacă persoanele implicate aveau legături cu operatorii favorizați.

Și încă ceva: aceste explicații trebuie să existe înainte ca problema să apară. O justificare redactată după începerea controlului poate explica, dar rareori are aceeași forță probatorie ca un document contemporan deciziei. Trasabilitatea nu se reconstruiește eficient după doi sau trei ani din memoria persoanelor implicate. Se construiește în timpul procedurii.

Microbuzele școlare: când bugetul maxim riscă să devină prețul pieței

O altă investigație relatată în 2026 privește achizițiile de microbuze electrice finanțate prin PNRR.

Potrivit investigației jurnalistice „România, te iubesc!”[6], Uniunea Europeană alocase 250 de milioane de euro pentru aproximativ 3.200 de microbuze, la un cost estimat inițial de circa 78.000 de euro pe unitate. În final, au fost cumpărate aproximativ 1.300 de vehicule, unele la valori apropiate de 200.000 de euro fără TVA.

Pentru vehicule prezentate ca având caracteristici comparabile au fost raportate diferențe importante: aproximativ 1,2 milioane de lei într-o localitate din Prahova, față de aproximativ 750.000 de lei în Sălaj și 800.000 de lei într-o localitate din Brașov.

Parchetul European investighează cazul după sesizarea transmisă în urma verificărilor Corpului de Control al Ministerului Investițiilor și Proiectelor Europene. Compania indicată în material a respins acuzațiile de favorizare și a invocat diferențe de configurație, termene, garanții și servicii incluse. Cercetările sunt în curs, iar persoanele și societățile vizate beneficiază de prezumția de nevinovăție.

Lecția pentru achizitori este esențială: valoarea maximă eligibilă din ghidul de finanțare nu reprezintă prețul pieței, un buget disponibil nu trebuie consumat integral doar pentru că există.

Aici trebuie făcută o distincție pe care practica o estompează frecvent: plafonul eligibil indică limita finanțării, nu valoarea estimată a contractului și nici prețul rezonabil. Valoarea estimată trebuie determinată înainte de inițierea procedurii, prin raportare la valoarea totală de plată, fără TVA, inclusiv opțiunile și prelungirile prevăzute explicit [Legea nr. 98/2016, art. 9 alin. (1) și art. 12]. Fundamentarea trebuie să fie contemporană deciziei, verificabilă și construită pe elemente comparabile; altfel, bugetul riscă să devină, prin circularitate, chiar «dovada» prețului pe care trebuia să îl verifice.

Această confuzie între „cât avem voie să cheltuim” și „cât valorează ceea ce cumpărăm” este una dintre cele mai costisitoare erori de raționament din achizițiile finanțate. Finanțatorul stabilește eligibilitatea unei cheltuieli; piața stabilește, în condiții concurențiale, prețul bunului sau serviciului. Autoritatea trebuie să facă legătura între cele două printr-o estimare serioasă, nu să lase plafonul finanțării să substituie analiza economică.

Dacă finanțatorul permite maximum 250.000 de euro pentru un vehicul, autoritatea nu poate transforma automat această limită în valoare estimată. Estimarea trebuie să rezulte din:

• cercetarea efectivă și actuală a pieței;
• compararea unor configurații tehnice echivalente;
• separarea prețului vehiculului de mentenanță, garanții, încărcătoare și alte servicii;
• analiza achizițiilor similare realizate de alte autorități;
• documentarea diferențelor semnificative de preț;
• verificarea caracterului rezonabil al ofertei înainte de atribuire.

Mai mult, cercetarea pieței nu trebuie confundată cu obținerea formală a trei oferte de preț. Dacă toate provin din același ecosistem comercial, dacă descriu aceeași configurație sau dacă au fost solicitate pe baza unor cerințe deja orientate către o anumită soluție, numărul lor nu garantează independența estimării. Relevante sunt comparabilitatea, sursa, data, condițiile comerciale și explicația diferențelor.

Achizitorul nu se poate ascunde în spatele consultantului

Ambele exemple din 2026 readuc în discuție o practică periculoasă: externalizarea redactării documentației și acceptarea ei fără o verificare reală.

Consultantul poate acorda asistență, dar autoritatea contractantă rămâne responsabilă pentru:

• definirea necesității;
• justificarea cerințelor;
• estimarea valorii;
• protejarea concurenței;
• verificarea conflictelor de interese;
• evaluarea ofertelor;
• recepția rezultatului;
• păstrarea pistei de audit.

Formula „așa a venit de la consultant” nu constituie apărare, dimpotrivă, poate demonstra lipsa controlului managerial.

Externalizarea expertizei nu înseamnă externalizarea competenței legale și nici a răspunderii instituționale. Consultantul poate pregăti studii, specificații sau analize, însă autoritatea trebuie să le verifice, să le însușească motivat și să păstreze urmele acestei verificări. Dosarul achiziției publice trebuie întocmit și păstrat de autoritatea contractantă [Legea nr. 98/2016, art. 217], iar semnătura de aprobare nu certifică doar existența unor documente, ci asumarea traseului logic dintre nevoie, cerință, piață, preț și rezultat.

Aici intervine inclusiv responsabilitatea conducerii. Delegarea unei sarcini nu trebuie confundată cu dispariția obligației de control. Persoana care aprobă nu este chemată să refacă munca expertului, dar trebuie să se asigure că există un minim rezonabil de verificare, segregare a atribuțiilor și documentare a deciziilor esențiale. Altfel, semnătura devine o formalitate într-un proces pe care instituția nu îl mai controlează efectiv.

O bună practică este ca observațiile tehnice, economice sau juridice formulate înainte de aprobare să nu fie „curățate” din circuitul documentului. Dimpotrivă, ele trebuie păstrate împreună cu modul în care au fost soluționate. Existența unei obiecții argumentate nu slăbește automat dosarul; uneori demonstrează tocmai că mecanismul de control intern a funcționat. Ceea ce vulnerabilizează autoritatea este ignorarea obiecției fără o explicație verificabilă.

Șapte întrebări înainte de semnătură

Înainte de aprobarea unei documentații sau a unui raport al procedurii, fiecare achizitor ar trebui să poată răspunde documentat:

1. Cine a formulat cerințele tehnice și din ce surse?
2. Câți operatori reali pot îndeplini cumulativ specificațiile?
3. Valoarea estimată reflectă piața sau doar plafonul finanțării?
4. Există documentații identice utilizate de alte autorități și care este explicația?
5. Au fost verificate legăturile dintre consultanți, experți, ofertanți și subcontractanți?
6. Diferențele mari față de prețurile altor achiziții comparabile au fost explicate?
7. Dosarul permite unui auditor sau procuror să reconstruiască logic fiecare decizie?

Dacă răspunsul la una dintre aceste întrebări este: „nu știm”, „nu avem documente” sau „consultantul s-a ocupat”, procedura nu este pregătită pentru aprobare.

Am adăuga și o a opta întrebare, dar șaptele este magic, aparent simplă, dar extrem de utilă: „Dacă persoanele care au lucrat astăzi la procedură nu ar mai fi în instituție peste trei ani, ar putea cineva care deschide dosarul să înțeleagă singur de ce am luat aceste decizii?”. Dacă răspunsul este nu, pista de audit este incompletă, indiferent cât de multe documente conține dosarul.

Acest test nu este o invitație la birocratizarea defensivă a achiziției. Nu numărul de note și semnături protejează instituția, ci calitatea probei contemporane: cine a analizat, ce date a folosit, ce alternative a comparat și de ce a ales soluția aprobată. Un dosar voluminos, alcătuit retrospectiv, poate fi mai puțin convingător decât o justificare scurtă, datată și verificabilă, redactată la momentul deciziei.

Pista de audit bună are, de fapt, o logică simplă: nevoie → analiză → opțiuni → decizie → aprobare → rezultat. Oriunde această succesiune este întreruptă, apare o întrebare. Iar acolo unde răspunsul lipsește, controlul îl va căuta în e-mailuri, metadate, versiuni de documente, corespondență cu consultantul, relații comerciale sau alte surse care nu mai sunt sub controlul autorității.

Achizitorii publici trebuie să înțeleagă că:

• O achiziție nu este legală doar pentru că a fost publicată în SEAP, a primit o singură ofertă și a fost semnat un contract. Legalitatea presupune o nevoie reală, o piață cercetată, cerințe neutre, concurență autentică, prețuri rezonabile și o pistă de audit completă.
• Nici absența contestațiilor nu validează automat procedura. Un operator economic poate decide să nu conteste din motive comerciale, de cost sau oportunitate. Tot astfel, existența unei singure oferte nu dovedește prin ea însăși restrângerea concurenței, dar ar trebui să determine autoritatea să se întrebe dacă rezultatul este explicabil prin realitatea pieței sau dacă documentația a contribuit nejustificat la reducerea acesteia.
• Fondurile europene, ca și fondurile publice, nu sunt bani „care trebuie cheltuiți”, sunt bani care trebuie transformați în rezultate publice verificabile.
• Absorbția nu este un obiectiv suficient dacă nu este însoțită de economicitate, concurență și rezultat. A cheltui integral bugetul nu reprezintă performanță atunci când același rezultat putea fi obținut la un cost mai mic sau printr-o procedură mai competitivă.
• Când achizitorul nu poate explica cine a scris cerințele, cum a fost stabilit prețul și de ce a câștigat un anumit operator, întrebările nu se mai opresc la Autoritatea de Management, pot continua la OLAF și pot ajunge la EPPO.

Mesajul nostru către achizitorul public este, așadar, unul de fermitate, dar și de protecție profesională: cere explicații înainte să semnezi, consemnează obiecțiile, separă rolurile, verifică piața și nu valida ceea ce nu poți susține prin date.

Nu semna pentru că „termenul expiră”, pentru că „așa s-a făcut și data trecută” sau pentru că „toată lumea a avizat”. Într-un dosar analizat retrospectiv, aceste explicații nu demonstrează legalitatea deciziei. Dacă există o îndoială profesională relevantă, ea trebuie lămurită înainte de semnătură sau consemnată. Tăcerea administrativă nu este control intern.

Semnătura nu trebuie privită ca o amenințare, ci ca ultimul filtru de integritate al procedurii. Atunci când decizia este legală, fundamentată și trasabilă, dosarul achiziției nu mai este doar o arhivă administrativă; devine cea mai bună apărare a achizitorului de bună-credință.

Pentru că, în final, aceasta este diferența dintre un dosar care doar conține documente și un dosar care poate apăra o decizie: primul arată că niște hârtii au existat; al doilea demonstrează că instituția a gândit, a verificat și a decis responsabil.

Iar într-o perioadă în care instrumentele de analiză, schimbul de informații dintre instituții și capacitatea de reconstrucție digitală a unei proceduri sunt tot mai puternice, cea mai sigură strategie nu este să speri că nimeni nu va întreba, ci să fii pregătit să răspunzi, documentat, la fiecare întrebare legitimă.

Achizitorule public, nu te teme de semnătură, fă în așa fel încât să o poți explica.

[1] https://european-union.europa.eu/institutions-law-budget/institutions-and-bodies/search-all-eu-institutions-and-bodies/european-public-prosecutors-office-eppo_ro

[2] https://www.just.ro/eppo-2/

[3] https://anti-fraud.ec.europa.eu/document/download/7b8caa3d-c667-4382-9794-f44737d72792_ro?filename=pr-20042026-olaf-report-2025_ro.pdf

[4] https://www.eppo.europa.eu/assets/annual-report-2025/pdfs/statistics-member-state/Romania_en.pdf

[5] https://www.eppo.europa.eu/media/news/romania-eppo-conducts-searches-probe-eur7-million-procurement-fraud-2026-08-13_en

[6] https://stirileprotv.ro/romania-te-iubesc/cum-au-ajuns-primariile-din-romania-sa-cumpere-microbuze-scolare-la-pret-dublu-din-banii-ue-licitatiile-sub-lupa-eppo.html