Simplificarea achizițiilor în Uniunea Europeană: între necesitatea accelerării și imperativele bunei guvernanțe

Articol scris de Ovidiu Slimac și Alin Izvoran – link

În contextul deteriorării mediului de securitate european și al necesității consolidării autonomiei strategice a Uniunii Europene, instituțiile europene au convenit asupra unui acord politic provizoriu privind accelerarea dezvoltării bazei industriale de apărare și simplificarea procedurilor de achiziție în acest sector. Acordul a fost încheiat la 10 iunie 2026 între Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene. Inițiativa urmărește reducerea sarcinilor administrative, accelerarea investițiilor și facilitarea cooperării transfrontaliere între statele membre și operatorii economici din industria de apărare.

Deși direcția strategică este justificată și oportună, simplificarea procedurilor nu trebuie confundată cu diminuarea exigențelor privind transparența, concurența, trasabilitatea și responsabilitatea utilizării fondurilor publice. Experiența practică demonstrează că vulnerabilitățile sistemului nu apar exclusiv în etapa de atribuire, ci și în planificarea achizițiilor și în implementarea contractelor.

1. Contextul european al reformei

Acordul politic provizoriu convenit între Parlamentul European și Consiliul Uniunii Europene reprezintă una dintre cele mai importante inițiative legislative din ultimii ani în domeniul apărării. Obiectivul principal constă în creșterea capacității Uniunii de a răspunde rapid provocărilor de securitate prin consolidarea industriei europene de apărare și reducerea obstacolelor administrative care afectează investițiile și achizițiile publice.

Printre măsurile concrete anunțate în acordul din 10 iunie 2026 se regăsesc : majorarea pragurilor de aplicare a Directivei 2009/81/CE (Directiva privind achizițiile publice în domeniul apărării și securității), introducerea unei reguli de minimis pentru modificările contractuale, flexibilitate sporită în utilizarea acordurilor-cadru, posibilitatea organizării ocazionale a achizițiilor comune, precum și două noi licențe generale obligatorii la nivel UE pentru transferurile intra-comunitare (una pentru furnizori / destinatari certificați și una pentru parteneriate industriale intra-UE). De asemenea, se stabilește un termen maxim de 102 zile lucrătoare pentru autorizările proiectelor de pregătire pentru apărare, cu mecanism de aprobare tacită în caz de nehotărâre a autorității. (Sursa: Comunicat de presă Consiliul UE, 10 iunie 2026 – acord politic provizoriu privind pachetul de simplificare „Omnibus” apărare).

Pentru România, prima întrebare practică nu este „cum scurtăm hârtia ?”, ci „ce rămâne obligatoriu de justificat ?”. În domeniul apărării și securității, OUG nr. 114/2011 păstrează, chiar în regim special, aceeași coloană vertebrală: concurență, tratament egal, transparență, integritate, eficiența fondurilor și asumarea răspunderii.

(Sursă exactă: OUG nr. 114/2011, art. 2 alin. (1) lit. a)-d) și art. 2 alin. (2) lit. a)-g); Directiva 2009/81/CE, art. 25 alin. (1), art. 26, art. 27 și art. 28.)

Printre măsurile anunțate se regăsesc:

• simplificarea transferurilor intracomunitare de produse de apărare;
• reducerea formalităților administrative în cadrul procedurilor de achiziție;
• accelerarea proceselor de autorizare pentru proiectele strategice;
• facilitarea accesului la finanțare prin Fondul European de Apărare;
• clarificarea aplicării legislației europene privind substanțele chimice în sectorul apărării.

Aceste măsuri se aliniază cu propunerea de Directivă de simplificare a transferurilor intra-UE și a achizițiilor publice în domeniul securității și apărării, parte din pachetul omnibus adoptat de Comisie la 17 iunie 2025. (Sursa: Comunicat Consilium, 10 iunie 2026, secțiunea „Măsuri pentru simplificarea achizițiilor publice”).

În esență, Uniunea Europeană transmite un mesaj clar: viteza de reacție și capacitatea industrială devin factori strategici ai securității europene.

2. Oportunități pentru autorități contractante și operatori economici

Exemple concrete :

1. achiziția de componente standardizate pentru întreținerea unei flote militare :

Dacă autoritatea are nevoie recurentă de kituri de mentenanță, piese de schimb sau servicii de calibrare pentru aceeași familie de echipamente, simplificarea nu înseamnă 12 comenzi „mici și cuminți”, câte una pe lună, ca să nu se sperie pragul. Corect este să se estimeze necesarul global pe perioada relevantă, să se verifice dacă produsele/serviciile sunt similare sau recurente și să se aleagă mecanismul adecvat: loturi, acord-cadru, contract subsecvent, achiziție centralizată sau procedură competitivă accelerată, după caz.

2. IMM inovator și cerințe de calificare :

Un IMM care dezvoltă software de comandă-control sau senzori poate fi eliminat inutil dacă autoritatea cere cifră de afaceri disproporționată, experiență identică pe același tip de beneficiar sau personal supradimensionat față de risc. Simplificarea trebuie să coboare barierele administrative fără să coboare ștacheta tehnică : cerințele trebuie să fie relevante, proporționale și legate de riscul de neexecutare, nu de dorința de a vedea „un dosar cât muniția”.

Din perspectiva pieței achizițiilor publice, efectele potențiale sunt semnificative.

Pentru autoritățile contractante, simplificarea procedurilor poate conduce la reducerea duratei proceselor de achiziție și la creșterea predictibilității în implementarea proiectelor strategice.

Concret, majorarea pragurilor din Directiva 2009/81/CE permite autorităților să se concentreze pe proiectele majore fără a parcurge proceduri complete pentru achiziții de valoare mai mică, reducând astfel durata medie a unui proces de la 6-12 luni la termene semnificativ mai scurte. (Sursa: Comunicat Consilium, 10 iunie 2026 „Majorează pragurile prevăzute de Directiva privind achizițiile publice în domeniul apărării”).

Pentru operatorii economici, în special pentru întreprinderile mici și mijlocii, măsurile pot facilita accesul la contracte și proiecte finanțate la nivel european, reducând costurile administrative asociate participării la proceduri.

Sporirea ratei de finanțare pentru proiectele care implică IMM-uri în cadrul Fondului European de Apărare (FEA) și simplificarea cerințelor administrative pentru cererile de finanțare reprezintă un avantaj concret pentru IMM-urile românești din industria de apărare. (Sursa: Comunicat Consilium, 10 iunie 2026 – „Simplificarea gestionării FEA” și „Sporă sprijinul acordat IMM-urilor”).

Totodată, o piață europeană de apărare mai integrată poate genera oportunități sporite de cooperare industrială, transfer tehnologic și dezvoltare a lanțurilor de aprovizionare transfrontaliere.

Exemplu concret : în cadrul programului EDIRPA și al viitorului EDIP, statele membre (inclusiv România prin programul SAFE) au realizat achiziții comune de muniție și sisteme de apărare antiaeriană, generând economii de scară și interoperabilitate NATO. (Sursa: Regulamentul (UE) 2023/2418 – EDIRPA, art. 3-5; Comunicat Consilium 10 iunie 2026 privind EDIP/FEA).

Cu toate acestea, experiența ultimilor ani demonstrează că simplificarea procedurilor reprezintă doar o componentă a performanței sistemului de achiziții. Eficiența reală depinde de calitatea planificării, de maturitatea instituțională și de capacitatea de gestionare a contractelor după atribuire.

3. Simplificare versus control: o falsă contradicție

Controlul bun nu este frâna de mână a achiziției, este ABS-ul ei.

Într-o procedură rapidă, documentarea deciziei devine și mai importantă, nu mai puțin importantă. Raportul dintre viteză și control poate fi rezolvat printr-o regulă simplă : se simplifică documentele redundante, nu se elimină motivarea deciziei. Pentru fiecare derogare, procedură accelerată, criteriu de selecție, alegere de furnizor sau modificare contractuală trebuie să existe o urmă scrisă, verificabilă, asumată.

Exemplu concret – urgență reală versus urgență fabricată :

Dacă apar echipamente critice indisponibile ca urmare a unei crize externe, a unui incident de securitate sau a unei necesități operaționale imediate, procedura accelerată poate fi justificabilă. Dacă însă „urgența” apare fiindcă necesarul era cunoscut de un an, dar referatul a dormit în sertar, nu vorbim despre simplificare europeană, ci despre o birocrație care a pierdut calendarul și vrea să recupereze pe scurtătură.

Una dintre cele mai frecvente erori conceptuale întâlnite în practică este asocierea simplificării procedurilor cu diminuarea controlului.

Riscuri asociate simplificării

Din perspectivă tehnică, orice proces de simplificare normativă poartă cu sine riscuri de relaxare a controlului. În cazul de față, identific următoarele vulnerabilități potențiale:

În realitate, simplificarea administrativă trebuie să fie însoțită de mecanisme robuste de monitorizare și guvernanță.

Sectorul apărării presupune particularități care amplifică riscurile:

• utilizarea unor fonduri publice semnificative;
• existența unor informații clasificate;
• cerințe tehnice complexe;
• riscuri privind exportul și transferul tehnologiilor sensibile;
• necesitatea asigurării continuității operaționale.

Chiar și în noile reguli simplificate, autoritățile contractante trebuie să justifice în scris utilizarea procedurii negociate fără publicare prealabilă (echivalentul achiziției directe), conform cazurilor limitativ prevăzute la Articolul 28 din Directiva 2009/81/CE (absența ofertelor corespunzătoare, urgență extremă, livrări suplimentare etc.). (Sursa: Directiva 2009/81/CE, Articolul 28 – „Cases justifying use of the negotiated procedure without publication of a contract notice”).

În acest context, reducerea formalităților nu poate conduce la diminuarea exigențelor privind trasabilitatea deciziilor, justificarea alegerilor sau verificarea conformității.

Dimpotrivă, cu cât procedurile sunt mai rapide, cu atât mecanismele de control intern și audit trebuie să fie mai mature.

4. Lecțiile oferite de practica recentă

Faptul că o achiziție este sub prag nu o transformă într-un spațiu fără reguli. Dacă aceeași autoritate cumpără repetitiv aceleași produse sau servicii, de la același operator, pe aceeași nevoie predictibilă, analiza trebuie să plece de la necesarul real, nu de la valoarea fiecărei facturi. În practică, semnalul de alarmă apare când achizițiile directe par „felii de salam” tăiate subțire doar ca să nu se vadă parizerul întreg.

Exemplu de test intern anti-fragmentare :

• Nevoia este aceeași sau similară ?
• Beneficiarul intern este același sau coordonat central ?
• Piața furnizează normal produsele/serviciile împreună ?
  • Necesitatea era previzibilă în trimestrul IV al anului anterior ?
  • Comenzile succesive au același CPV, aceeași funcție economică sau același rezultat operațional ?

Dacă răspunsul este preponderent „da”, cumpărarea fragmentată trebuie tratată ca risc de conformitate și risc de integritate, nu ca economie de timp.

Dezbaterea privind eficientizarea achizițiilor publice nu poate fi separată de exemplele concrete care evidențiază vulnerabilitățile sistemului.

Recent, spațiul public a fost marcat de informații referitoare la atribuirea unui număr foarte mare de achiziții directe către același operator economic în cadrul unor structuri ale Ministerului Apărării Naționale. Potrivit informațiilor publice analizate, au fost semnalate peste 1.000 de achiziții directe realizate într-un interval de aproximativ doi ani, existând suspiciuni privind fragmentarea necesarului și afectarea concurenței.

Din perspectivă profesională, problema nu rezidă în utilizarea achiziției directe ca mecanism juridic. Achiziția directă este un instrument legal și necesar. Vulnerabilitatea apare atunci când utilizarea repetitivă a acestui instrument conduce la:

• evitarea concurenței efective;
• fragmentarea artificială a necesarului;
• subevaluarea valorii estimate;
• concentrare excesivă a comenzilor către un singur operator;
• diminuarea transparenței procesului decizional.

Astfel de situații reprezintă un semnal important pentru dezbaterea europeană actuală. Simplificarea procedurilor nu poate substitui obligația unei planificări corecte și nici responsabilitatea privind utilizarea eficientă a resurselor publice.

5. Importanța procedurilor interne și a controlului managerial

Procedura internă bună nu copiază legea, o face utilizabilă.

O procedură internă de achiziții în domeniul apărării / securității ar trebui să descrie cel puțin : inițierea necesarului, verificarea încadrării în OUG nr. 114/2011 sau Legea nr. 98/2016, agregarea valorii estimate, alegerea procedurii, circuitul aprobărilor, controlul conflictelor de interese, criteriile de calificare, modul de documentare a negocierii, monitorizarea execuției și regulile de modificare contractuală. Altfel spus, cine face, ce face, când face, pe ce document și cine răspunde dacă „merge și așa” devine „nu mai merge deloc”.

Mini-matrice RACI recomandată pentru procedură :

• Compartiment solicitant : R – definește necesarul, justifică oportunitatea și recepția rezultatului;
• Achiziții : R/A – structurează procedura, documentația, termenele și publicitatea;
• Financiar-contabil : C/A pe disponibilitatea creditelor și angajarea cheltuielii;
• Juridic : C – verifică temeiul, clauzele și riscurile contractuale;
• Conducătorul autorității : A – aprobă decizia și își asumă controlul intern managerial;

NOTĂ

RACI este un instrument simplu de clarificare a responsabilităților într-un proces, proiect sau procedură. Vine de la :

R – Responsible / Responsabil

Persoana sau compartimentul care execută efectiv activitatea.
Exemplu : compartimentul achiziții redactează documentația de atribuire.

A – Accountable / Răspunzător final / Decident

Persoana care își asumă rezultatul final și aprobă. De regulă, este una singură.
Exemplu : conducătorul autorității contractante aprobă strategia de contractare sau documentația.

C – Consulted / Consultat

Persoane sau compartimente care trebuie întrebate înainte de luarea deciziei, pentru că au expertiză sau informații relevante.

Exemplu : compartimentul tehnic, juridic, financiar-contabil, securitate, IT, beneficiar intern.

I – Informed / Informat

Persoane care trebuie doar informate după luarea deciziei sau pe parcurs, fără să aprobe și fără să fie consultate obligatoriu.

Exemplu : conducerea administrativă, auditul intern, compartimentul beneficiar, alte structuri interesate.

Formula scurtă :

În achiziții publice, RACI este foarte util pentru că scoate din ceață veșnica întrebare : „cine trebuia să facă ?”.

De exemplu, pentru un caiet de sarcini :

Concluzia practică : RACI nu înlocuiește legea, fișa postului sau procedura internă, dar le face aplicabile și verificabile. Într-o achiziție, mai ales una sensibilă – apărare, pază, DDD, lucrări, IT – matricea RACI arată cine redactează, cine verifică, cine avizează, cine aprobă și cine răspunde. Adică exact locul unde, de obicei, „se pierde pixul”.

O dimensiune adesea ignorată în dezbaterile privind achizițiile publice este reprezentată de rolul procedurilor interne.

Conform prevederilor Ordinului Secretariatului General al Guvernului nr. 600/2018 privind aprobarea Codului controlului intern managerial al entităților publice, conducerea fiecărei entități publice are obligația de a asigura elaborarea și implementarea procedurilor documentate pentru procesele și activitățile desfășurate.

Această obligație nu reprezintă o formalitate birocratică.

Procedurile operaționale și procedurile de sistem au rolul de a transpune cadrul legislativ în reguli concrete de lucru, adaptate specificului fiecărei instituții.

În materia achizițiilor publice, existența unei proceduri interne solide permite:

• planificarea coerentă a necesarului;
• agregarea corectă a cerințelor similare;
• prevenirea fragmentării artificiale;
• documentarea deciziilor;
• monitorizarea contractelor;
• identificarea timpurie a riscurilor de conformitate.

În absența unor astfel de mecanisme, chiar și o legislație bine construită poate produce rezultate sub așteptări, iar riscul multiplicării achizițiilor negative prezentat anterior, crește.

6. Dincolo de atribuire: provocarea implementării contractelor

Contractul nu se termină la semnătură, de multe ori, abia acolo începe problema.

În achizițiile de apărare, riscurile cele mai costisitoare apar frecvent în execuție : interoperabilitate, piese de schimb, securitatea informației, export-control, termene de livrare, testare, recepție, instruire, mentenanță și modificări de configurație. De aceea, documentația trebuie să prevadă încă de la început clauze de revizuire clare, opțiuni explicite, criterii de recepție, indicatori de performanță și mecanisme de raportare.

Exemplu concret – modernizare sistem comunicații :

Dacă autoritatea cumpără un sistem de comunicații și lasă vag definite interfețele, testele de acceptanță și compatibilitatea cu sistemele existente, va descoperi în implementare că „ieftin și rapid” poate însemna scump și neutilizabil. Soluția corectă este ca cerințele minime și criteriile de performanță să fie verificabile, iar orice opțiune de extindere, mentenanță sau upgrade să fie prevăzută clar în documentele achiziției.

În practica profesională există o tendință de a concentra atenția aproape exclusiv asupra procedurii de atribuire, în realitate, numeroase riscuri se materializează ulterior semnării contractului.

Anumite decizii adoptate în etapa de atribuire își produc efectele mult mai târziu, în faza de implementare. O estimare defectuoasă, o specificație tehnică insuficient fundamentată sau o analiză superficială a capacității furnizorului pot genera întârzieri, costuri suplimentare și neîndeplinirea obiectivelor proiectului.

Exemplu concret din practica europeană : proiectele de achiziție comună de muniție (sub EDIRPA / ASAP) au arătat că, în lipsa unei evaluări riguroase a capacității de producție a furnizorului la etapa de atribuire și a unui plan de monitorizare post-contractual, au apărut întârzieri de livrare de 6-18 luni. Performanța sistemului trebuie evaluată prin indicatori de implementare (grad de realizare a obiectivelor, respectarea termenelor, calitate), nu doar prin viteza de atribuire. (Sursa: Rapoarte de evaluare EDIRPA și Comunicat Consilium 10 iunie 2026 privind necesitatea gestionării eficiente post-atribuire).

Din această perspectivă, performanța unui sistem de achiziții nu poate fi evaluată exclusiv prin viteza atribuirii.

Indicatorii relevanți trebuie să includă:

• gradul de realizare a obiectivelor contractuale;
• respectarea termenelor;
• nivelul de calitate obținut;
• sustenabilitatea rezultatelor;
• impactul asupra comunității și al mediului.

7. Perspective pentru România

Ce ar trebui să facă România înainte să ceară mai multă viteză :

• să actualizeze procedurile interne de achiziții pentru domeniul apărării / securității și să le lege de controlul managerial;
• să introducă un registru intern al achizițiilor repetitive, pe CPV / obiect / beneficiar / operator, pentru depistarea fragmentării;
• să standardizeze justificarea urgenței : eveniment, imprevizibilitate, caracter neimputabil, strict necesar, termen imposibil de respectat;
• să pregătească modele de clauze pentru revizuire, interoperabilitate, securitatea informației, garanții, mentenanță și drepturi de audit;
• să formeze echipe mixte tehnic-achiziții-juridic-financiar pentru achizițiile critice, nu comisii care se întâlnesc doar când platforma cere bifă.

Pentru autoritățile contractante din România, reformele europene anunțate reprezintă atât o oportunitate, cât și o responsabilitate.

Pe de o parte, acestea pot facilita accesul la finanțări și pot accelera implementarea proiectelor strategice.

România poate beneficia direct de noile licențe generale pentru transferuri intra-UE, de termenul de 102 zile pentru autorizări și de majorarea pragurilor, accelerând astfel proiecte precum cele din programul SAFE (achiziții comune de rachete Mistral, sisteme antiaeriene etc.). Totodată, IMM-urile românești din industria de apărare pot accesa rate de finanțare majorate prin FEA / EDIP. (Sursa: Comunicat Consilium 10 iunie 2026 + programul SAFE anunțat de MApN).

Pe de altă parte, succesul depinde de consolidarea capacității administrative, de profesionalizarea personalului implicat în achiziții și de dezvoltarea unor mecanisme eficiente de control intern și management contractual.

În acest context, instituțiile publice trebuie să depășească paradigma conform căreia conformitatea se limitează la etapa atribuirii. Accentul trebuie mutat către întregul ciclu de viață al achiziției: planificare, atribuire, implementare, monitorizare și evaluare post-contractuală.

Concluzii

Simplificare rapidă, dar verificabilă

Acordul politic provizoriu privind simplificarea achizițiilor reflectă o necesitate strategică reală a Uniunii Europene. Accelerarea investițiilor și reducerea birocrației pot contribui semnificativ la consolidarea bazei industriale europene de apărare. Totuși, eficiența nu trebuie obținută în detrimentul principiilor fundamentale ale achizițiilor publice.

Experiența practică demonstrează că vulnerabilitățile apar rareori într-o singură etapă a procesului. Ele sunt rezultatul unor deficiențe cumulative de planificare, estimare, selecție, monitorizare și control.

Viitorul achizițiilor publice de apărare nu constă într-o alegere între rapiditate și conformitate. Provocarea reală este construirea unui sistem capabil să le asigure simultan, prin :

(1) aplicarea strictă a Articolului 28 din Directiva 2009/81/CE pentru justificarea oricărei derogări;

(2) proceduri interne solide conform Ordinului SGG 600/2018;

(3) monitorizare post-contractuală riguroasă; și

(4) valorificarea noilor instrumente europene (EDIRPA, EDIP, FEA simplificat). Doar astfel se poate obține atât viteza necesară securității europene, cât și protecția interesului public și a fondurilor contribuabililor.

Lista acronimelor, ordonate alfabetic, cu explicația completă și sensul în contextul articolului :

Alte abrevieri / referințe legislative frecvente (nu sunt acronime propriu-zise, dar utile) :

Notă:
Toate acronimele au fost folosite în forma lor standard românească sau internațională, așa cum apar în documentele oficiale ale UE și în legislația națională.

Matrice practică de exemple concrete pentru aplicarea simplificării

Un altfel de final :

Simplificarea este bună când reduce fricțiunea administrativă, dar devine periculoasă când elimină memoria deciziei. În achizițiile de apărare, statul nu trebuie să aleagă între „repede” și „corect”. Trebuie să construiască proceduri în care repede înseamnă bine planificat, bine motivat și verificabil. Altfel, viteza nu mai este capacitate administrativă, ci doar grabă cu antet.

Ovidiu Slimac
Sustainable Procurement Ambassador, cu o experiență de peste 23 de ani în achiziții publice. A fost unul dintre speakerii principali la evenimentul Western Balkan Circular and Climate Innovation Beacons „CE Beacons” (online, 14 octombrie 2020), cu prezentarea „The European Green Deal – Implicații și impact asupra achizițiilor publice”. În calitate de Coordonator Regional pentru Europa de Est și Regiunea Dunării, a susținut două ediții de cursuri de formare (decembrie 2020 și martie 2021), organizate de International Development Institute, Washington DC, SUA, pe teme precum „Procedurile Băncii Mondiale”, „Achiziția de servicii de consultanță” și „Achiziția de servicii non-consultanță”. Programele au avut loc în limba engleză și au reunit 48 de participanți din 13 țări, de pe 4 continente.

Alin Izvoran
Expert în achiziții publice, cu o contribuție recunoscută la nivel european în promovarea și implementarea aspectelor sociale în achizițiile publice și a achizițiilor rezervate pentru întreprinderile sociale de inserție în România.
Experiență atât în controlul dar mai ales în organizarea strategiilor privitoare la structura compartimentelor și a procedurilor de achiziție publică, cel mai recent proiect fiind în zona de eficientizare energetică.
Experiența Domnului Alin Izvoran se reflectată și într-un ghid de bune practici al Comisiei Europene, document care validează aplicabilitatea și impactul soluțiilor dezvoltate la nivel național.