Integrarea cerințelor de mediu în achizițiile publice

Integrarea cerințelor de mediu în achizițiile publice Analiza art. 157 din Legea nr. 98/2016 în raport cu ISO 14024:2026 și ISO 9001:2026

Articol scris de Ovidiu Slimac și Alin Izvoran – link

Ideea centrală

Etichetele ecologice pot simplifica demonstrarea conformității, dar nu înlocuiesc analiza juridică a legăturii cu obiectul contractului, a proporționalității și a echivalenței.

Rezumat

Integrarea criteriilor de mediu în achizițiile publice reprezintă una dintre modalitățile prin care puterea de cumpărare a statului poate susține tranziția către o economie cu emisii reduse de carbon, eficientă din perspectiva utilizării resurselor și orientată spre circularitate.

Prezentul studiu analizează regimul juridic instituit de art. 157 din Legea nr. 98/2016, cu accent asupra celor cinci condiții cumulative care permit solicitarea unei etichete specifice prin specificațiile tehnice, factorii de evaluare ori condițiile de executare a contractului.

Analiza urmărește corespondența dintre aceste condiții și arhitectura tehnică a programelor de etichetare ecologică reglementate de ISO 14024:2026.

Sunt examinate, de asemenea, raporturile dintre etichetele de produs, evaluarea ciclului de viață și standardele privind sistemele de management, în special ISO 14001 și ISO 9001:2026.

Concluzia principală este că standardele internaționale pot furniza un suport tehnic robust pentru formularea și verificarea cerințelor de mediu, fără a constitui, prin ele însele, o prezumție absolută de conformitate cu art. 157. Autoritatea contractantă rămâne responsabilă pentru verificarea legăturii cu obiectul contractului, a proporționalității cerinței și a posibilității reale de demonstrare a echivalenței.

Introducere

Achizițiile publice nu mai reprezintă exclusiv un mecanism administrativ destinat satisfacerii unor necesități imediate ale autorităților și instituțiilor publice. Prin volumul resurselor mobilizate și prin capacitatea de a influența comportamentul pieței, acestea au dobândit o funcție strategică în promovarea inovării, a eficienței energetice, a economiei circulare și a obiectivelor climatice.

Această funcție nu înlătură însă exigențele juridice care guvernează atribuirea contractelor publice. Cerințele de mediu trebuie formulate astfel încât să permită accesul efectiv la procedură al tuturor operatorilor economici capabili să furnizeze produse, servicii sau lucrări cu performanțe echivalente. O cerință aparent verde poate deveni o barieră nejustificată dacă favorizează o anumită schemă de certificare, un anumit producător sau o soluție tehnică determinată fără justificare obiectivă.

Articolul 157 din Legea nr. 98/2016 transpune mecanismul european referitor la utilizarea etichetelor în achizițiile publice. Norma permite solicitarea unei etichete specifice, dar condiționează această posibilitate de îndeplinirea cumulativă a unor garanții privind relevanța, obiectivitatea, transparența, accesibilitatea și independența procesului de etichetare. Problema centrală nu este, așadar, dacă autoritatea contractantă poate integra considerente de mediu, ci cum poate face acest lucru într-o manieră verificabilă, proporțională și neutră concurențial.

De la posibilitatea juridică la obligația operațională

Analiza art. 157 nu poate fi desprinsă de reglementarea națională aplicabilă efectiv. Ordinul președintelui ANAP nr. 1.946/2024, publicat în Monitorul Oficial nr. 826 din 20 august 2024, a aprobat criteriile ecologice pentru 12 categorii de produse: echipamente IT, hârtie, echipamente de procesare a imaginii și consumabile, mobilier, produse de curățenie, textile, echipamente medicale electrice și electronice, produse pentru spații verzi, centrale termice cu apă, iluminat și semnalizare rutieră, autovehicule și alimente.

Pentru aceste categorii, art. 2 alin. (1) din Ordinul nr. 1.946/2024 prevede utilizarea unei combinații de factori ecologici a căror pondere să cumuleze minimum 40% din componenta tehnică a criteriului de atribuire.

Art. 3 avertizează că exemplele și notele din anexe nu se copiază mecanic în documentație. Aici se află diferența dintre conformarea formală și achiziția verde reală: autoritatea trebuie să adapteze criteriul la obiectul concret, să stabilească algoritmul, probele și avantajul urmărit, nu să reproducă o anexă fără analiză.

Natura juridică și funcțiile etichetei

Eticheta este, în esență, un mijloc de probă simplificat. Ea permite demonstrarea faptului că un produs, serviciu sau o lucrare îndeplinește un ansamblu prestabilit de cerințe. Eticheta nu trebuie confundată nici cu specificația tehnică propriu-zisă, nici cu certificarea generală a operatorului economic.

În temeiul art. 157 alin. (1), eticheta poate fi utilizată în trei componente distincte ale documentației de atribuire:

• în specificațiile tehnice, pentru definirea caracteristicilor obiectului achiziției;
• în cadrul factorilor de evaluare, pentru diferențierea calitativă a ofertelor;
• în condițiile de executare, pentru stabilirea unor obligații aplicabile pe durata implementării contractului.

O caracteristică obligatorie introdusă în specificațiile tehnice trebuie îndeplinită de toate ofertele admisibile. O performanță de mediu utilizată ca factor de evaluare poate genera punctaj suplimentar, fără a reprezenta neapărat o condiție minimă. Condițiile de executare produc efecte după atribuirea contractului, dar trebuie să fie previzibile, verificabile și legate de obiectul acestuia. Simpla referire la o etichetă recunoscută nu exonerează autoritatea de obligația de a preciza rolul juridic al cerinței și modalitatea în care conformitatea va fi evaluată.

Eticheta trebuie tradusă într-o regulă de evaluare

Înainte de publicare, autoritatea trebuie să răspundă distinct la patru întrebări:

1. ce caracteristică de mediu urmărește;
2. în ce componentă a documentației o introduce;
3. ce document dovedește îndeplinirea;
4. ce se întâmplă dacă obligația nu este respectată în executare.

Aceeași cerință nu trebuie utilizată simultan ca specificație minimă și ca avantaj punctat fără existența unei performanțe suplimentare, deoarece s-ar puncta ceea ce ofertantul este deja obligat să îndeplinească.

O formulare sigură nu se limitează la «produsul trebuie să dețină eticheta X». Documentația trebuie să identifice cerințele relevante ale schemei, să admită etichete care confirmă cerințe echivalente, să descrie probele alternative permise de lege și să indice momentul verificării. În lipsa acestei arhitecturi, numele etichetei devine o scurtătură administrativă care poate ascunde o restrângere nejustificată a concurenței.

Condițiile cumulative ale art. 157 alin. 1

Legătura cu obiectul contractului

Cerințele de etichetare trebuie să privească exclusiv criterii legate de obiectul contractului și adecvate pentru definirea caracteristicilor lucrărilor, produselor sau serviciilor achiziționate. Legătura poate privi inclusiv procesele de producție, furnizare sau comercializare, chiar dacă acestea nu sunt materializate în mod vizibil în produsul final. Autoritatea trebuie însă să demonstreze relevanța cerinței pentru prestația achiziționată.

Nu este suficient ca o condiție să urmărească, în sens general, protecția mediului. Aceasta trebuie să prezinte o conexiune concretă cu obiectul achiziției și să nu transforme procedura într-un instrument de evaluare generală a politicii de sustenabilitate a ofertantului.

Caracterul obiectiv și nediscriminatoriu

Criteriile care stau la baza etichetei trebuie să fie verificabile în mod obiectiv și să nu genereze avantaje nejustificate. Formulări precum produs ecologic, prietenos cu mediul ori impact redus sunt insuficiente dacă nu sunt însoțite de indicatori măsurabili și de o metodă de verificare.

Nediscriminarea implică și o analiză a pieței. Dacă eticheta este disponibilă numai unui număr foarte restrâns de operatori sau presupune costuri și termene disproporționate, utilizarea sa poate restrânge nejustificat concurența, chiar dacă obiectivul de mediu este legitim.

Procedura deschisă și transparentă

Eticheta trebuie să fie creată printr-o procedură deschisă și transparentă, la care să poată participa autorități publice, producători, distribuitori, consumatori, parteneri sociali și organizații neguvernamentale. Transparența trebuie să privească atât adoptarea criteriilor, cât și conținutul lor, metodele de evaluare, durata de valabilitate și condițiile de acordare sau retragere.

Accesibilitatea

Accesibilitatea nu trebuie interpretată exclusiv formal. Posibilitatea teoretică de a formula o cerere nu este suficientă dacă procedura implică obstacole teritoriale, administrative, lingvistice, financiare sau temporale disproporționate. În pregătirea achiziției, autoritatea ar trebui să examineze existența organismelor competente, durata evaluării și costurile suportate de solicitanți.

Independența față de solicitant

Cerințele de etichetare trebuie stabilite de o entitate terță asupra căreia operatorul economic solicitant nu poate exercita o influență determinantă. Condiția limitează riscul utilizării unor scheme controlate de producătorii interesați sau al unor autodeclarații prezentate drept certificări independente.

ISO 14024:2026 ca reper tehnic

ISO 14024:2026, înlocuiește ISO 14024:2018 și reglementează principiile, cerințele și orientările aplicabile programelor de etichetare ecologică și procesului de evaluare și certificare a produselor cărora li se acordă dreptul de utilizare a unei etichete ecologice.

Etichetele din această categorie se bazează pe criterii multiple și presupun evaluarea de către un organism distinct de operatorul care solicită eticheta. Prin această structură, programele dezvoltate în conformitate cu ISO 14024 pot furniza elemente tehnice relevante pentru aplicarea art. 157. Corespondența nu trebuie însă tratată automat. Conformitatea declarată a unui program cu standardul nu înlocuiește analiza juridică efectuată în cazul concret.

Pentru fiecare schemă trebuie verificate:

• legătura criteriilor cu obiectul achiziției;
• transparența modului de elaborare și accesibilitatea pentru operatorii interesați;
• independența entității care stabilește și aplică cerințele;
• mecanismele de evaluare, supraveghere și retragere;
• posibilitatea demonstrării conformității prin etichete echivalente. 

  Numele sau reputația unei scheme nu înlătură obligația autorității de a identifica exact criteriile relevante pentru contract.

  Dacă numai o parte dintre criteriile etichetei este legată de obiect, art. 157 alin. (5) impune precizarea cerințelor care trebuie efectiv îndeplinite.

Lecția Curții de Justiție

Hotărârea CJUE din 10 mai 2012, Comisia/Țările de Jos, C-368/10, rămâne reperul practic pentru riscul de a confunda eticheta cu cerința. În cauza privind etichetele EKO și MAX HAVELAAR, Curtea a arătat, în cadrul legislativ de atunci, că autoritatea nu poate substitui descrierea criteriilor prin simpla trimitere la o etichetă determinată. Actualul art. 43 din Directiva 2014/24/UE și art. 157 din Legea nr. 98/2016 au creat un regim expres al etichetelor, dar nu au eliminat obligația de transparență, echivalență și legătură cu obiectul contractului.

Etichetarea și perspectiva ciclului de viață

Programele de etichetare ecologică utilizează o perspectivă care ia în considerare impacturile relevante generate în diferite etape ale ciclului de viață: extracția materiilor prime, producția, transportul, utilizarea, întreținerea, reutilizarea, reciclarea și gestionarea la sfârșitul duratei de viață.

Perspectiva ciclului de viață nu trebuie confundată cu obligația realizării, pentru fiecare produs, a unei analize complete a ciclului de viață. ISO 14040:2006 definește cadrul general al studiilor LCA, incluzând stabilirea obiectivului și domeniului, inventarul ciclului de viață, evaluarea impactului și interpretarea rezultatelor. În practică, criteriile unei etichete pot fi stabilite pornind de la impacturile considerate semnificative pentru categoria analizată, fără ca fiecare solicitant să prezinte un studiu LCA individual și complet.

Distincția este importantă pentru proporționalitate. Solicitarea unei analize LCA complete poate fi excesivă pentru contracte cu valoare redusă sau pentru produse standardizate. În asemenea cazuri, criteriile predefinite și verificabile pot reprezenta o soluție mai eficientă.

Tipologia declarațiilor de mediu

Seriile ISO 14020 (14020, 14021, 14024, 14025), principii și proceduri globale pentru etichetarea ecologică, au fost proiectate de Organizația Internațională de Standardizare (ISO) pentru a ajuta companiile să măsoare și să comunice eforturile lor de a minimiza impactul lor asupra mediului.

Seria ISO 14020 diferențiază instrumente de comunicare cu funcții probatorii distincte:

Aceste instrumente nu sunt interschimbabile. Autoritatea trebuie să indice cu claritate ce informație urmărește: respectarea unui prag, demonstrarea unei caracteristici, prezentarea unor date privind impactul sau deținerea unei etichete care confirmă un ansamblu de condiții.

Echivalența și mijloacele alternative de probă

Regimul echivalenței reprezintă una dintre principalele garanții împotriva restrângerii concurenței. Atunci când solicită o etichetă specifică, autoritatea contractantă trebuie să accepte toate etichetele care confirmă îndeplinirea unor cerințe echivalente. Echivalența privește cerințele demonstrate, nu identitatea formală a schemelor.

Articolul 157 alin. (4) reglementează distinct mijloacele alternative de probă. Autoritatea are obligația de a le accepta atunci când operatorul economic demonstrează că nu a avut posibilitatea de a obține eticheta solicitată sau una echivalentă în termenele stabilite, din motive care nu îi sunt imputabile. Aceste mijloace pot include un dosar tehnic al producătorului, cu condiția demonstrării îndeplinirii cerințelor aplicabile.

Nu există, prin urmare, un drept general și necondiționat al ofertantului de a înlocui orice etichetă cu o simplă declarație sau cu orice document tehnic. Operatorului îi revine atât sarcina justificării imposibilității neimputabile de a obține eticheta, cât și sarcina demonstrării conformității substanțiale. Autoritatea trebuie să descrie în documentație modul de evaluare a echivalenței și nivelul probatoriu așteptat.

Echivalența nu se declară, se demonstrează și se motivează

Pentru fiecare cerință relevantă, dosarul evaluării ar trebui să conțină o matrice simplă: cerința solicitată, documentul prezentat, emitentul, domeniul acoperit, perioada de valabilitate, metoda de încercare sau verificare, corespondența tehnică și concluzia motivată. Formula «se acceptă echivalent» nu este suficientă dacă evaluatorul nu poate explica ce anume trebuie să fie echivalent și prin ce dovezi se verifică această echivalență.

Trebuie păstrată și distincția dintre art. 157 alin. (3), care obligă la acceptarea etichetelor ce confirmă cerințe echivalente, și art. 157 alin. (4), care permite alte mijloace de probă numai dacă operatorul demonstrează imposibilitatea neimputabilă de a obține în termen eticheta solicitată sau una echivalentă. Cele două ipoteze nu au aceeași condiție de activare și nu trebuie amestecate în solicitările de clarificări sau în procesul-verbal de evaluare.

Etichetele și sistemele de management

Eticheta ecologică și certificarea sistemului de management operează la niveluri diferite. Eticheta vizează caracteristicile unui produs, serviciu sau ale unei categorii determinate de prestații. ISO 14001:2026 privește sistemul prin care organizația își identifică și gestionează aspectele de mediu, iar ISO 9001:2026 reglementează sistemul de management al calității și capacitatea de a furniza consecvent produse și servicii conforme.

Existența unui sistem certificat ISO 14001 sau ISO 9001 nu dovedește automat că produsul ofertat îndeplinește cerințele unei etichete ecologice. În sens invers, deținerea unei etichete pentru un produs nu demonstrează existența unui sistem organizațional complet de management al calității sau mediului.

• caracteristicile de mediu ale produsului se verifică la nivelul obiectului contractului;
• sistemele de management pot fi relevante pentru capacitatea operatorului de a controla procesele și de a executa contractul;
• certificările nu trebuie solicitate cumulativ dacă urmăresc aceeași finalitate și generează o sarcină disproporționată;
• certificatele și probele echivalente trebuie acceptate în condițiile legislației achizițiilor publice.

Relevanța ISO 9001:2026

ISO 9001:2026 a fost publicat la 16 septembrie 2026. Noua ediție menține orientarea bazată pe procese, gândirea fundamentată pe risc și îmbunătățirea continuă, dar accentuează rolul conducerii, cultura calității, comportamentul etic, reziliența și abordarea riscurilor și oportunităților. Organizația trebuie să determine relevanța schimbărilor climatice pentru contextul său și să ia în considerare cerințele relevante ale părților interesate.

În achizițiile publice, această evoluție poate susține:

• integrarea riscurilor climatice în planificarea activităților;
• analiza rezilienței lanțurilor de aprovizionare;
• trasabilitatea datelor și controlul furnizorilor;
• gestionarea indisponibilității materiilor prime;
• menținerea performanței asumate pe durata contractului;
• prevenirea declarațiilor de mediu nejustificate.

Relevanța ISO 9001:2026 este organizațională și procedurală. Standardul nu transformă certificarea sistemului de management într-o etichetă de produs și nu justifică utilizarea sa ca substitut pentru probele privind performanța de mediu a obiectului contractului.

Acreditarea și credibilitatea evaluării

Credibilitatea unei certificări depinde nu numai de standardul invocat, ci și de competența, imparțialitatea și independența organismului care efectuează evaluarea. Acreditarea confirmă competența unui organism de evaluare a conformității pentru anumite activități și domenii.

Autoritatea contractantă trebuie să verifice cel puțin:

• identitatea emitentului și domeniul pentru care acesta este acreditat;

• standardul și schema de certificare aplicabile;

• valabilitatea și statutul certificatului;

• produsul, amplasamentul sau activitatea acoperită;

• mecanismul concret de recunoaștere internațională, dacă certificatul provine din alt stat.

Referirea generică la acreditare internațională nu este suficientă. Trebuie identificat mecanismul concret de recunoaștere și verificat dacă acesta acoperă activitatea de certificare relevantă.

Riscul de greenwashing

În achizițiile publice, greenwashing-ul poate apărea atât la nivelul ofertei, cât și la nivelul documentației de atribuire. Operatorul poate utiliza afirmații generale sau selective, omiterea unor impacturi relevante ori etichete cu valoare probatorie redusă. Autoritatea poate formula cerințe cu aparență ecologică, dar fără indicatori verificabili, fără mecanisme de monitorizare sau fără efect real asupra performanței contractului.

Prevenirea acestor riscuri presupune definirea unor indicatori măsurabili, precizarea metodelor de încercare, analizarea etapelor relevante ale ciclului de viață, verificarea independenței emitentului și introducerea unor obligații de raportare și monitorizare. Eticheta trebuie integrată într-un mecanism coerent de specificare, evaluare și control al executării.

Cerința verde trebuie să supraviețuiască semnării contractului

Dacă avantajul de mediu a produs admisibilitatea ofertei sau punctaj, el trebuie transformat într-o obligație contractuală verificabilă. Contractul trebuie să precizeze documentele care se prezintă la livrare, frecvența verificărilor, dreptul de eșantionare sau testare, obligația de notificare a suspendării ori retragerii etichetei, remediile, penalitățile și, când abaterea afectează o obligație esențială, condițiile de reziliere. Altfel, autoritatea evaluează verde și recepționează fără culoare.

Dosarul achiziției trebuie să păstreze legătura dintre necesitatea identificată, cercetarea pieței, cerința aleasă, probele acceptate, punctajul acordat și verificarea din executare. Această trasabilitate permite controlului să distingă o cerință de mediu reală de una decorativă și protejează comisia atunci când a făcut o alegere proporțională pe baza informațiilor disponibile la momentul deciziei.

📝Recomandări pentru autoritățile contractante

1. Definirea necesității de mediu.

Trebuie identificat impactul concret pe care achiziția urmărește să îl reducă.

2. Consultarea pieței.

Se verifică disponibilitatea produselor conforme, existența etichetelor și efectele cerinței asupra concurenței.

3. Selectarea criteriilor relevante.

Dacă numai anumite cerințe ale etichetei sunt legate de obiect, trebuie solicitate numai acestea.

4. Stabilirea funcției juridice.

Cerința trebuie încadrată clar ca specificație tehnică, factor de evaluare sau condiție de executare.

5. Verificarea condițiilor cumulative.

Analiza celor cinci condiții trebuie documentată în dosarul achiziției.

6. Reglementarea echivalenței.

Documentația trebuie să precizeze probele acceptabile și metoda de analiză.

7. Stabilirea mecanismelor de verificare.

Se precizează momentul verificării și obligațiile aplicabile în executarea contractului.

8. Corelarea cu sistemele de management.

Certificatele organizaționale se solicită numai dacă sunt relevante și proporționale.

9. Verificarea acreditării.

Se examinează domeniul și statutul organismului emitent, nu doar existența formală a certificatului.

10. Păstrarea trasabilității deciziei.

Motivele alegerii cerinței, analiza proporționalității și evaluarea echivalenței se consemnează în dosarul achiziției.

Testul practic înainte de publicarea documentației

• Putem indica exact impactul de mediu pe care dorim să îl reducem?
• Cerința privește produsul, serviciul sau lucrarea achiziționată, nu politica generală a ofertantului?
• Piața oferă o concurență reală între soluții conforme?
• Am separat cerința minimă de performanța suplimentară care primește punctaj?
• Am descris etichetele echivalente și mijloacele alternative de probă în termenii art. 157 alin. (3) și (4)?
• Algoritmul de punctare măsoară un avantaj concret și evită dubla recompensare?
• Contractul permite verificarea performanței promise și stabilește consecințele neîndeplinirii?

Concluzii

Articolul 157 din Legea nr. 98/2016 instituie un mecanism echilibrat pentru utilizarea etichetelor în achizițiile publice. Norma permite autorităților să urmărească obiective de mediu ambițioase, dar condiționează această posibilitate de respectarea unor garanții destinate protejării concurenței și tratamentului egal.

ISO 14024:2026 poate reprezenta un reper tehnic valoros pentru identificarea unor programe de etichetare credibile. Standardul nu constituie însă un port sigur juridic și nu înlocuiește analiza concretă a celor cinci condiții prevăzute de lege. În mod similar, ISO 9001:2026 și ISO 14001 pot consolida procesele organizaționale prin care operatorii gestionează riscurile, furnizorii, datele și performanța de mediu, fără a substitui dovada conformității produsului, serviciului sau lucrării.

O achiziție publică verde juridic robustă se întemeiază pe trei niveluri complementare: criterii legate de obiectul contractului, probe verificabile și un mecanism efectiv de monitorizare a executării. Numai prin articularea acestor niveluri etichetele ecologice pot depăși funcția simbolică și pot deveni instrumente reale de politică publică, fără afectarea transparenței și a concurenței.

Miza nu este ca documentația să conțină cât mai multe cuvinte verzi, ci ca fiecare cerință de mediu să poată fi explicată pieței, verificată de comisie și urmărită până la ultima livrare.

Eticheta este utilă atunci când scurtează drumul către dovadă și devine sensibilă atunci când înlocuiește raționamentul autorității.

Bibliografie selectivă

1. Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice
2. Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice
3. ISO 14024:2026 Environmental statements and programmes for products Ecolabels
4. ISO 14040:2006 Environmental management Life cycle assessment Principles and framework
5. ISO 14044:2006 Environmental management Life cycle assessment Requirements and guidelines
6. ISO 14025:2026 Environmental product declarations
7. ISO 9001:2026 Quality management systems Requirements
8. ISO 9001:2026 What businesses need to know
9. RENAR Organisme de evaluare a conformității acreditate
10. Ordinul președintelui ANAP nr. 1.946/2024, publicat în Monitorul Oficial nr. 826 din 20 august 2024, cu modificările ulterioare
11. Directiva 2014/24/UE, în special art. 43 privind etichetele
12. CJUE, Hotărârea din 10 mai 2012, Comisia Europeană împotriva Regatului Țărilor de Jos, C-368/10, ECLI:EU:C:2012:284
13. ISO 14001:2026 Environmental management systems Requirements with guidance for use
14. https://www.ecolabel.org/ro/eco-label/iso-14024-nedir/
15. http://www.ecogloballabel.org/download/GLOBAL_ECO_LABELS_LISTESI.pdf