CÂND ADMINISTRAȚIA CUMPĂRĂ COMPETENȚĂ, NU TREBUIE SĂ CUMPERE ȘI DECIZIA

O perspectivă a achizitorului public asupra tezelor profesorului Șerban Țigănaș (1)

Articol scris de Ovidiu Slimac și Alin Izvoran – link

TEZA CENTRALĂ:

Externalizarea expertizei este firească și uneori indispensabilă, însă externalizarea responsabilității publice nu este. Statul poate cumpăra competență, dar trebuie să rămână proprietarul intelectual al nevoii, obiectivelor, deciziei și controlului rezultatului.

Argument introductiv

Cele două articole ale profesorului Șerban Țigănaș: „Pentru o lege a achizițiilor publice în construcții”[1] și „Urbanismul redevine public (?)”[2], publicate în revista Arena construcțiilor, trebuie citite împreună. Primul pune sub semnul întrebării adecvarea cadrului general al achizițiilor pentru complexitatea construcțiilor, iar al doilea descrie pierderea unei părți importante din capacitatea publică de planificare și transferarea expertizei către mediul privat.

Privite din perspectiva achizitorului public, textele nu reclamă o respingere frontală. Dimpotrivă, o parte importantă a diagnosticului trebuie acceptată: o investiție publică bună nu se naște doar din respectarea formală a legii, iar administrația nu poate rămâne simplu arbitru între interese și specialiști externi. Divergența apare la soluție.

Dacă problema reală este slăbirea capacității instituționale, răspunsul nu poate fi redus nici la adoptarea unei legi distincte pentru construcții, nici la readucerea tuturor competențelor în interiorul aparatului public. Miza este construirea unui beneficiar public capabil să formuleze nevoia, să cumpere inteligent expertiza și să păstreze controlul asupra deciziei.

Punctul de convergență: calitatea investiției începe cu calitatea instituției

În primul articol, profesorul Țigănaș susține că rezultatele remarcabile din construcțiile publice depind prea mult de „întâlniri norocoase” între competențe. În al doilea, observă că administrația a ajuns adesea să joace rolul de arbitru, nu de strateg, în timp ce capacitățile de planificare au fost externalizate.

Din perspectiva achizitorului, cele două observații descriu aceeași vulnerabilitate: instituția publică poate dispune de proceduri corecte și de consultanți foarte buni, dar dacă nu deține suficientă competență pentru a defini problema și pentru a evalua soluția, succesul rămâne dependent de conjunctură.

CONVERGENȚĂ
Calitatea nu poate fi „achiziționată” integral din piață. Piața poate furniza expertiză, proiectare și execuție, iar instituția publică trebuie să furnizeze sensul, obiectivele și responsabilitatea.

Administrația poate cumpăra competență; nu poate cumpăra propria responsabilitate

“Tot urbanismul din România a fost, practic, externalizat către mediul privat.”

Afirmația surprinde un dezechilibru real: atunci când instituția publică nu mai are competența minimă necesară pentru a conduce serviciile pe care le contractează, externalizarea încetează să mai fie un instrument și devine dependență.

Totuși, achiziționarea competenței externe nu este, în sine, o vulnerabilitate. Nicio autoritate nu poate și nici nu ar fi eficient să mențină permanent toate specializările necesare pentru arhitectură, urbanism, geotehnică, eficiență energetică, BIM, patrimoniu, mobilitate, analiză economică sau tehnologii emergente.

Achiziția publică există inclusiv pentru a permite administrației accesul la competențe pe care nu este rațional să le internalizeze. Linia de demarcație este alta: autoritatea poate externaliza expertiza, dar nu trebuie să externalizeze definirea interesului public, asumarea nevoii, stabilirea obiectivelor, validarea rezultatului și responsabilitatea deciziei.

FORMULĂ DE PRINCIPIU
Statul poate cumpăra expertiză, dar nu poate cumpăra din exterior propria responsabilitate.

Achizitorul public nu trebuie să fie proiectant. Trebuie să fie un „client inteligent”

Întrebarea „cine face tema de proiectare?” este una dintre cele mai puternice întrebări din primul articol. Ea nu conduce însă la concluzia că achizitorul trebuie să devină arhitect sau inginer. Conduce la o altă exigență: beneficiarul trebuie să fie suficient de competent pentru a conduce profesioniștii pe care îi contractează.

Într-o investiție complexă, consultantul poate propune, proiectantul poate crea, inginerul poate calcula, constructorul poate executa, iar managerul de proiect poate coordona. Niciunul dintre aceștia nu poate substitui însă legitim beneficiarul în definirea nevoii publice.

ACHIZITORUL CA „INTELLIGENT CLIENT”

Nu trebuie să știe să proiecteze clădirea. Trebuie să știe de ce o construiește, pentru cine, ce performanțe urmărește, ce riscuri acceptă, ce rezultate cumpără și cum le va verifica.

4. Consultarea pieței: achizitorul nu trebuie să știe tot; trebuie să știe cum să întrebe piața

Una dintre cele mai puternice întrebări formulate de profesorul Șerban Țigănaș este: „Cine face temele de proiectare?”.

Din perspectiva achizitorului public, răspunsul nu trebuie căutat numai în organigramă, ci și în procesul prin care tema este construită. Legea nr. 98/2016 oferă deja un mecanism prin care autoritatea poate aduce competența pieței înainte de lansarea procedurii: consultarea pieței.

REPERE JURIDICE — LEGEA NR. 98/2016, ART. 139–140

Art. 139 alin. (1): înainte de inițierea procedurii, autoritatea contractantă poate organiza consultări ale pieței pentru pregătirea achiziției și pentru informarea operatorilor economici asupra planurilor și cerințelor avute în vedere.

Art. 139 alin. (2)–(3): pot fi invitați experți independenți, autorități publice, operatori economici și organizații reprezentative; opiniile, sugestiile și recomandările primite pot fi utilizate efectiv, cu condiția să nu fie denaturată concurența și să fie respectate nediscriminarea și transparența.

Art. 140: dacă un viitor candidat/ofertant a participat la pregătirea procedurii, autoritatea trebuie să neutralizeze orice avantaj informațional și să justifice măsurile adoptate în raportul procedurii.

Aceste dispoziții schimbă perspectiva asupra rolului achizitorului. Legea nu îi cere să dețină în interiorul instituției întreaga cunoaștere tehnică disponibilă în piață. Îi permite însă să o identifice, să o testeze și să o transforme, în condiții de transparență, într-o documentație mai bună.

De la „cine redactează tema?” la „cum construim tema?”

O temă de proiectare pentru un spital, o școală, un muzeu, o clădire administrativă sau o infrastructură complexă nu ar trebui să fie produsul izolat al compartimentului de achiziții și nici expresia soluției unui singur consultant. Ea poate fi rezultatul unui proces pre-procedural în care beneficiarul pune în dialog utilizatorii, specialiștii tehnici, proiectanții, arhitecții, inginerii, experții în energie și sustenabilitate, operatorii economici și, după caz, organizațiile profesionale.

În această logică, piața nu trebuie „descoperită” după publicarea documentației, prin clarificări, oferte neconforme, lipsa ofertelor ori contestații. Ea poate fi cunoscută înainte ca cerințele să fie înghețate în documentația de atribuire.

Ce poate testa achizitorul înainte de procedură?

• realismul temei de proiectare și al nivelurilor de performanță solicitate;
• existența unor soluții tehnice alternative și gradul lor de maturitate;
• caracterul proporțional al specificațiilor și riscul restrângerii nejustificate a concurenței;
• realismul termenelor de proiectare și execuție;
• compatibilitatea dintre buget, performanță și costurile pe ciclul de viață;
• riscurile de proiectare, execuție, operare și mentenanță;
• disponibilitatea competențelor, tehnologiilor și resurselor necesare în piață;
• posibilitatea formulării unor cerințe funcționale și a unor indicatori verificabili de performanță.

„Piața oferă cunoaștere, autoritatea păstrează decizia.”

Aceasta este linia de demarcație care protejează și profesionalizează achizitorul. Consultarea pieței nu înseamnă transferarea către operatorii economici a definirii interesului public. Autoritatea ascultă, compară, verifică și motivează; apoi decide. În acest fel, expertiza externă devine input pentru decizia publică, nu substitut al acesteia.

Dialogul cu piața nu înseamnă capturarea achizitorului de către piață

Teama că orice dialog anterior procedurii ar favoriza automat un operator economic nu este susținută de arhitectura Legii nr. 98/2016. Art. 140 nu interzice participarea la pregătirea achiziției, el obligă autoritatea să prevină denaturarea concurenței. Printre măsurile prevăzute de lege se află comunicarea către ceilalți participanți a informațiilor relevante rezultate din participarea prealabilă și stabilirea unor termene adecvate pentru depunerea ofertelor.

Așadar, problema juridică nu este existența dialogului, ci existența unui avantaj competitiv netransparent și necorectat. Un proces de consultare documentat, deschis, accesibil și urmat de publicarea informațiilor relevante poate reduce asimetria informațională, nu să o amplifice.

Un răspuns direct la problema temei de proiectare

Dacă acceptăm observația că o temă slab construită limitează inevitabil calitatea proiectului, trebuie să adăugăm o concluzie instituțională: calitatea temei depinde și de calitatea informației colectate înainte de redactarea ei. Consultarea pieței poate transforma tema de proiectare dintr-un document administrativ într-un document de inteligență a achiziției.

În această cheie, a fi „proprietarul intelectual al deciziei publice” nu înseamnă ca administrația să știe tot. Înseamnă să știe ce trebuie să întrebe, pe cine trebuie să consulte, cum să compare răspunsurile și cum să transforme informația primită într-o decizie proprie, motivată și verificabilă.

FORMULĂ DE PRINCIPIU

Achizitorul profesionist nu este cel care știe tot. Este cel care știe ce nu știe, consultă transparent pe cei care știu, protejează concurența și apoi își asumă decizia.

Din această perspectivă, înainte de a concluziona că dificultățile construcțiilor publice reclamă în primul rând o lege autonomă, trebuie analizat cât de profund sunt utilizate instrumentele deja existente. Consultarea pieței oferă achizitorului exact spațiul juridic necesar pentru a transforma competența pieței în cerințe publice mai bune, fără a renunța la responsabilitatea deciziei.

Completarea achizitorului: problema începe înainte de publicarea anunțului

Durerea noastră neaoșă apare atunci când investiția ajunge la compartimentul de achiziții ca o concluzie deja închisă: obiectul a fost decis, bugetul a fost aproximat, termenul a fost promis, soluția tehnică a fost preluată dintr-un studiu, iar achizitorului i se cere doar “să publice procedura”. În acel moment, achiziția nu mai poate repara fără costuri o nevoie formulată vag, o temă incompletă ori riscuri pe care beneficiarul nu le-a discutat la timp.

Compartimentul de achiziții nu trebuie să inventeze politica publică și nici să certifice, prin simpla publicare în SEAP, că soluția tehnică este oportună. Rolul său este să transforme o nevoie publică validată într-o competiție legală, accesibilă și verificabilă. Pentru aceasta, trebuie implicat înainte ca opțiunile esențiale să devină imposibil de schimbat.

Ce nu poate externaliza beneficiarul public

• definirea problemei publice și a utilizatorilor pentru care se construiește;
• alegerea rezultatului urmărit și a indicatorilor prin care va fi măsurat;
• validarea raportului dintre buget, performanță, termen și costul pe ciclul de viață;
• decizia privind riscurile pe care le asumă și pe cele pe care le transferă;
• stabilirea criteriilor de evaluare care recompensează calitatea reală, nu doar conformitatea documentară;
• acceptarea rezultatului, administrarea contractului și motivarea eventualelor modificări.

Consultantul poate fundamenta. Proiectantul poate propune. Piața poate avertiza. Dar autoritatea trebuie să compare alternativele, să motiveze alegerea și să păstreze traseul deciziei. Altfel, răspunderea rămâne publică, în timp ce raționamentul care a produs-o devine imposibil de reconstituit.

„Urbanismul redevine public”, dar „public” nu înseamnă „realizat exclusiv de funcționari”

Caracterul public al urbanismului nu este determinat exclusiv de statutul persoanei care elaborează documentația, ceea ce trebuie să rămână public este guvernanța: cine stabilește obiectivele, cine echilibrează interesele, cine validează datele, cine decide și cine răspunde. În acest sens, „urbanismul public” nu trebuie confundat cu „urbanismul realizat exclusiv în interiorul administrației”.

DISTINCȚIE ESENȚIALĂ

„Public” trebuie să desemneze finalitatea, responsabilitatea și guvernanța procesului, nu statutul contractual al tuturor specialiștilor implicați.

Achiziția publică nu este privatizarea funcției publice

Atunci când o primărie contractează elaborarea unui PUG, nu privatizează automat urbanismul. Când cumpără proiectarea unei școli, nu privatizează politica educațională. Când achiziționează un studiu de fezabilitate pentru un spital, nu transferă consultantului decizia de politică sanitară.

Achiziția este mecanismul prin care instituția publică atrage resurse externe pentru îndeplinirea unei misiuni care rămâne publică. Privatizarea de facto apare atunci când autoritatea nu mai poate formula independent obiectivele, evalua alternativele, controla prestația și asuma decizia finală.

ÎNTREBAREA CORECTĂ

Nu „cine a redactat documentul?”, ci „cine a definit interesul public, cine a controlat procesul și cine răspunde pentru rezultat?”.

Concluzie: competența se poate contracta, însă discernământul instituțional se construiește

O administrație slabă cumpără documente și speră că acestea conțin decizia corectă. O administrație matură cumpără competență, o confruntă cu nevoia publică, verifică rezultatul și își asumă alegerea.

ADMINISTRAȚIA POATE CUMPĂRA O SOLUȚIE. NU POATE CUMPĂRA DIN AFARA EI MOTIVUL PENTRU CARE SOLUȚIA ESTE ÎN INTERESUL PUBLIC.

Surse analizate și repere normative

• Șerban Țigănaș, „Pentru o lege a achizițiilor publice în construcții”, ARENA Construcțiilor, 2 septembrie 2026.
• Șerban Țigănaș, „Urbanismul redevine public (?)”, ARENA Construcțiilor, 1 octombrie 2026.
• Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, cu modificările și completările ulterioare.
• Legea nr. 98/2016, Capitolul IV, Secțiunea 1 – Consultarea pieței, art. 139–140.
• Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice.
• HG nr. 907/2016 privind etapele de elaborare și conținutul-cadru al documentațiilor tehnico-economice aferente obiectivelor/proiectelor de investiții finanțate din fonduri publice.

NOTĂ METODOLOGICĂ

Analiza pornește de la argumentele formulate în cele două articole și le examinează din perspectiva rolului, capacității și responsabilității achizitorului public. Observațiile de mai sus reprezintă o contra-lectură argumentativă, nu o contestare a expertizei profesionale a autorului.

[1] https://arenaconstruct.ro/serban-tiganas-pentru-o-lege-a-achizitiilor-publice-in-constructii/

[2] https://arenaconstruct.ro/serban-tiganas-urbanismul-redevine-public/