Ce direcții de reformă vom vedea în viitoarele Directive europene și, implicit, în noua legislație națională a achizițiilor publice?

Articol scris de Ovidiu Slimac și Alin Izvoran – link

Sistemul achizițiilor publice din România se află într-un paradox greu de ignorat. Pe de o parte, cadrul legal este considerat „solid” de către experții internaționali, dar pe de altă parte, aplicarea rămâne profund deficitară, iar tendințele tehnologice (IA) adaugă un strat suplimentar de complexitate.

Problema nu mai este dacă vom avea o reformă europeană a achizițiilor publice, ci în ce direcție va merge aceasta. Comisia Europeană a publicat în 14 octombrie 2025, evaluarea Directivelor din 2014, concluzionând că acestea și-au atins doar parțial obiectivele: nu au adus suficientă claritate sau flexibilitate, concurența a avut rezultate mixte, iar achizițiile verzi, sociale și inovatoare avansează neuniform în Uniune.

În plus, reforma nu mai este doar o intenție politică. Parlamentul European indică deja un „Public Procurement Act”, anunțat în Programul de lucru al Comisiei pentru 2026, cu propunere legislativă prevăzută pentru trimestrul II 2026 și cu un calendar politic care urmărește finalizarea negocierilor până în trimestrul IV 2027.

Simptome vechi ale unor boli netratate

Directivele din 2014 au fost un pas necesar și recomandau implementarea aspectelor sociale, de mediu și inovatoare. Ceea ce însă lipsește este voința consecventă de implementare și cel mai probabil, legiuitorul european va fi nevoit să introducă elemente de obligativitate (nu doar de opțiune) pentru a forța statele membre să treacă de la declarații la fapte.

Această trecere de la recomandare la obligație este esențială. Actualele Directive au permis folosirea criteriilor de atribuire care țin de calitate, sustenabilitate, impact social sau inovare, însă nu au obligat în mod suficient autoritățile contractante să le utilizeze efectiv. Rezultatul a fost previzibil: acolo unde administrația avea capacitate și voință, achizițiile strategice au evoluat; acolo unde administrația era slabă, temătoare sau excesiv de formalistă, criteriul prețului cel mai scăzut a rămas soluția „sigură”.

Acest lucru este valabil și în legislația românească, obiectivele declarate ale Strategiei Naționale pentru Achiziții Publice 2023-2027 fiind: profesionalizare, simplificare, integrarea criteriilor de mediu și sociale. Declarativ, strategic, stăm bine dar realitatea de la firul ierbii ne prezintă alt cadru.

Strategia Națională în domeniul Achizițiilor Publice 2023–2027 confirmă, la nivel programatic, direcțiile corecte: profesionalizarea personalului implicat în achiziții, simplificarea procesului, utilizarea mai bună a instrumentelor electronice, creșterea transparenței și integrarea criteriilor verzi și sociale. Problema este că aceste obiective rămân fragile dacă nu sunt dublate de mecanisme concrete de implementare, indicatori de performanță, responsabilități clare și consecințe pentru neîndeplinire.

Articolul OECD Economic Surveys: Romania 2026 oferă date concrete și statistici îngrijorătoare:

OECD arată că România trebuie să continue reformele pentru eficientizarea achizițiilor publice, în special prin reducerea procedurilor cu o singură ofertă și a procedurilor negociate fără concurență. În raportul Economic Surveys: Romania 2026, OECD notează că, deși sistemul electronic de achiziții a fost consolidat, „little progress has been made in reducing single-bid tenders and negotiated procedures without competition”. Această formulare este relevantă pentru că mută discuția de la existența platformei electronice la calitatea efectivă a concurenței.

Cu alte cuvinte, publicarea unei proceduri în SEAP nu înseamnă automat concurență reală.    O procedură poate fi formal deschisă, dar practic inaccesibilă dacă cerințele sunt excesive, termenele sunt nerealiste, valoarea estimată este greșit fundamentată sau documentația este construită în jurul unui anumit operator economic. De aceea, în viitoarea legislație europeană, concurența nu va mai fi privită doar ca un principiu, ci ca un indicator măsurabil al sănătății sistemului.

Raportul OECD este fără echivoc: cadrul legal nu este problema, ci implementarea, iar implementarea este deficitară din cauza lipsei de predictibilitate, a birocrației excesive și a unui personal insuficient pregătit.

Această constatare este importantă și pentru autoritățile contractante, și pentru operatorii economici. Pentru autorități, ea arată că simpla invocare a complexității legii nu mai poate justifica lipsa de planificare, documentațiile neclare sau evitarea criteriilor calitative. Pentru operatorii economici, ea explică de ce participarea la proceduri rămâne, în multe cazuri, costisitoare, impredictibilă și descurajantă.

Pentru predicția noastră, acest diagnostic este crucial. El arată că reforma legislativă nu mai poate fi una incrementală, ci una structurală. Viitoarele directive europene vor introduce, aproape sigur, mecanisme de sancționare a statelor membre care nu ating anumite praguri minime de concurență (de exemplu, un procent maxim de proceduri cu o singură ofertă) sau care nu asigură un nivel minim de achiziții cu valoare socială sau cu criterii de mediu.

Nu este obligatoriu ca aceste mecanisme să ia forma unor sancțiuni automate pentru fiecare procedură problematică. Mai probabil, ele vor presupune obligații de raportare, justificare, monitorizare și corecție. De exemplu, atunci când o autoritate contractantă primește o singură ofertă, aceasta ar putea fi obligată să demonstreze că a realizat o consultare reală a pieței, că cerințele nu au fost restrictive, că valoarea estimată a fost realistă și că termenul de depunere a ofertelor a permis participarea efectivă.

În aceeași logică, achizițiile de mediu, sociale și inovatoare nu vor mai putea rămâne simple opțiuni. Viitoarele Directive vor putea impune cote, praguri, obiective minime sau obligații de justificare atunci când autoritatea nu folosește astfel de criterii. Aceasta ar însemna o schimbare majoră pentru România, unde strategia există, dar aplicarea este neuniformă.

Inteligența Artificială – Noul factor de risc și oportunitate

Semnalăm cinci categorii de riscuri care nu sunt încă reglementate în mod specific de legislația achizițiilor:

1. Scurgerea de informații confidențiale (art. 5 alin. (1) lit. f) și art. 32 GDPR) – atunci când datele din proceduri sunt introduse în instrumente IA publice (de exemplu, versiuni gratuite de ChatGPT).
2. Prelucrarea neautorizată a datelor personale și încălcarea principiului minimizării (art. 5 alin. (1) lit. c) GDPR), ilustrată de Cauza C-394/23 (MOUSSE), în care CJUE a statuat că prelucrarea trebuie să fie „în mod obiectiv indispensabilă” pentru scopul urmărit. În achiziții, colectarea unor date precum CV-uri ale experților nu poate fi extinsă pentru a instrui modele IA în scopuri secundare.
3. Riscul deciziilor automatizate neconforme (art. 22 GDPR) – respingerea unei oferte pe baza unui punctaj generat exclusiv de un sistem IA, fără analiză umană semnificativă, poate constitui o încălcare. Documentul citează interpretarea ICO (Autoritatea britanică pentru protecția datelor), potrivit căreia efectele similare semnificative includ afectarea situației financiare a unei persoane sau excluderea acesteia.
4. Securitatea și stocarea datelor în afara SEE (Capitolul V GDPR) – atunci când soluțiile IA sunt bazate pe cloud public sau dezvoltate în jurisdicții cu standarde reduse de protecție.
5. Dependența de prestatorul inițial (vendor lock-in) și lipsa transparenței algoritmice – autoritatea contractantă nu poate explica ofertanților respinși logica în baza căreia a fost generat punctajul.

Instituțiile publice din România au început deja să implementeze platforme bazate pe IA, inclusiv prin proiecte finanțate din PNRR. Acest lucru înseamnă că problema nu este una ipotetică, ci una actuală, iar legislația nu a ținut pasul.

În plus, Regulamentul (UE) 2024/1689 privind inteligența artificială — AI Act — schimbă cadrul de analiză. Pentru sistemele IA cu risc ridicat, în special cele utilizate de autorități publice sau care pot afecta drepturi fundamentale, accentul se mută pe evaluarea riscurilor, supraveghere umană, trasabilitate, transparență și calitatea datelor. Chiar dacă legislația achizițiilor publice nu reglementează încă în mod detaliat utilizarea  IA, autoritățile contractante nu pot ignora obligațiile care decurg din GDPR și AI Act.

Viitoarele Directive europene (și, prin transpunere, legislația națională) vor trebui să includă în mod expres prevederi privind utilizarea instrumentelor automate și de IA în achiziții, inclusiv obligația de a efectua o evaluare de impact asupra protecției datelor (DPIA – art. 35 GDPR) înainte de implementare, consultarea responsabilului cu protecția datelor (DPO) și, acolo unde riscurile nu pot fi atenuate, consultarea autorității naționale de supraveghere (ANSPDCP).

La acestea ar trebui adăugate obligații specifice achizițiilor publice: interdicția deciziilor exclusiv automatizate în evaluarea ofertelor, obligația de trasabilitate a punctajului generat automat, obligația de audit al sistemului IA, cerințe minime privind explicabilitatea algoritmică și clauze contractuale obligatorii privind confidențialitatea, localizarea datelor, reutilizarea datelor și încetarea contractului fără blocaj tehnologic.

În mod practic, orice autoritate care intenționează să utilizeze IA în achiziții ar trebui să poată răspunde, înainte de implementare, la câteva întrebări simple: ce date introducem în sistem, unde ajung aceste date, cine le poate accesa, cum se generează rezultatul, cine verifică rezultatul, cum explicăm decizia ofertantului respins și cum ne asigurăm că sistemul nu discriminează sau nu favorizează indirect un anumit operator economic?

În loc de concluzii

În 2026, OECD confirmă, cu cifre, că sistemul suferă de aceleași boli avute la începutul trnspunerii actualelor Directive: concurență limitată, capacitate administrativă redusă și lipsă de predictibilitate. În paralel, tehnologia avansează mai repede decât legislația, IA este deja utilizată în administrația publică română, dar fără un cadru juridic care să gestioneze riscurile identificate (scurgeri de date, decizii automate, transferuri în afara SEE).

Predicția noastră este că viitoarele directive europene vor fi mult mai prescriptive decât actualele. Ele nu se vor mai mulțumi să „permită” statelor membre să facă achiziții strategice, sociale, sustenabile sau inovative. Ele, cel mai probabil, vor facilita ca statele membre să atingă anumite praguri minime de concurență, să asigure formarea profesională a personalului și să reglementeze expres utilizarea IA. Iar România, dacă nu dorește să piardă fonduri europene sau să fie supusă unor proceduri de infringement, va trebui să transpună aceste cerințe într-un mod care să rupă definitiv cu practicile anterioare.

Această transpunere nu trebuie să fie doar formală. România are experiența transpunerilor corecte pe hârtie și dificile în practică. De aceea, noua legislație națională va trebui însoțită de norme clare, modele standardizate, ghiduri aplicabile, instruire reală, responsabilitate instituțională și instrumente digitale care ajută autoritatea, nu o împovărează.

Rămâne de văzut dacă legiuitorul român va înțelege că simplificarea nu este o „dorință”, ci o „necesitate activă” și dacă va înțelege că utilizarea IA nu poate fi lăsată la latitudinea fiecărei autorități contractante, ci trebuie încadrată juridic astfel încât să respecte atât principiile achizițiilor publice (transparență, concurență, egalitate de tratament), cât și drepturile fundamentale ale ofertanților (protecția datelor, dreptul la o decizie umană, dreptul la informare).

Referințe bibliografice

1. Instituția Prefectului Județului Brașov, „Informare – Protecția datelor cu caracter personal”, disponibil la: https://bv.prefectura.mai.gov.ro/informare/
2. Curtea de Justiție a Uniunii Europene, Hotărârea din 9 ianuarie 2025, Cauza C‑394/23, MOUSSE împotriva CNIL, ECLI:EU:C:2025:2
3. ICO (UK Information Commissioner’s Office), „Does article 22 apply to our use of profiling tools?”, 30 martie 2026, disponibil la: https://cy.ico.org.uk/…
4. OECD (2026), OECD Economic Surveys: Romania 2026, OECD Publishing, Paris, disponibil la: https://www.oecd.org/en/publications/oecd-economic-surveys-romania-2026_4844067e-en.html
5. Slimac, O. (2017), „Simplificarea Achizițiilor Publice – Dorință sau Necesitate Activă”, Gala Administrației, București, 12 octombrie 2017
6. Slimac, O. & Izvoran, A. (2026), „OECD ne face portretul: între «bine, dar se poate și mai bine» și «mai avem de tras la administrat»”, articol nepublicat
7. *** (2026), „Utilizarea Inteligenței Artificiale în Achizițiile Publice: Riscuri privind Protecția Datelor și Măsuri de Conformitate GDPR”, document de analiză internă
8. Regulamentul (UE) 2016/679 al Parlamentului European și al Consiliului din 27 aprilie 2016 privind protecția persoanelor fizice în ceea ce privește prelucrarea datelor cu caracter personal și privind libera circulație a acestor date (GDPR)
9. Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, cu modificările și completările ulterioare
10. Constituția României, republicată, în special art. 148 alin. (2) privind prioritatea dreptului Uniunii Europene
11.  Regulamentul (UE) 2024/1689 al Parlamentului European și al Consiliului din 13 iunie 2024 de stabilire a unor norme armonizate privind inteligența artificială (AI Act),
12.  Commission publishes evaluation of EU Public Procurement Directives, https://single-market-economy.ec.europa.eu/news/commission-publishes-evaluation-eu-public-procurement-directives-2025-10-14_en
13. Comisia Europeană, „Public procurement – Revision of EU public procurement rules”,  https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/public-procurement_en
14. Public Procurement Act. In “A new plan for Europe’s sustainable prosperity and competitiveness”,  https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-new-plan-for-europe-s-sustainable-prosperity-and-competitiveness/file-public-procurement-act
15. Parlamentul European, Legislative Train Schedule, „Public Procurement Act”, https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-new-plan-for-europe-s-sustainable-prosperity-and-competitiveness/file-public-procurement-act

Ovidiu Slimac
Sustainable Procurement Ambassador, cu o experiență de peste 23 de ani în achiziții publice. A fost unul dintre speakerii principali la evenimentul Western Balkan Circular and Climate Innovation Beacons „CE Beacons” (online, 14 octombrie 2020), cu prezentarea „The European Green Deal – Implicații și impact asupra achizițiilor publice”. În calitate de Coordonator Regional pentru Europa de Est și Regiunea Dunării, a susținut două ediții de cursuri de formare (decembrie 2020 și martie 2021), organizate de International Development Institute, Washington DC, SUA, pe teme precum „Procedurile Băncii Mondiale”, „Achiziția de servicii de consultanță” și „Achiziția de servicii non-consultanță”. Programele au avut loc în limba engleză și au reunit 48 de participanți din 13 țări, de pe 4 continente.

Alin Izvoran
Expert în achiziții publice, cu o contribuție recunoscută la nivel european în promovarea și implementarea aspectelor sociale în achizițiile publice și a achizițiilor rezervate pentru întreprinderile sociale de inserție în România.
Experiență atât în controlul dar mai ales în organizarea strategiilor privitoare la structura compartimentelor și a procedurilor de achiziție publică, cel mai recent proiect fiind în zona de eficientizare energetică.
Experiența Domnului Alin Izvoran se reflectată și într-un ghid de bune practici al Comisiei Europene, document care validează aplicabilitatea și impactul soluțiilor dezvoltate la nivel național.