O perspectivă a achizitorului public asupra tezelor profesorului Șerban Țigănaș (2)
Articol scris de Ovidiu Slimac și Alin Izvoran – link
„Administrația – arbitru, nu strateg”: aici critica trebuie acceptată
Al doilea articol arată că numeroase dezvoltări au fost inițiate de actorii privați, în timp ce administrația s-a limitat la avizare, aprobare sau mediere. Această critică este relevantă și pentru achiziții.
Același dezechilibru apare atunci când nevoia este definită de consultant, valoarea estimată este preluată fără analiză critică, documentația este externalizată integral, iar autoritatea ajunge să semneze documente a căror logică tehnică nu o mai controlează.
Aceasta nu mai este utilizarea sănătoasă a expertizei externe. Este o asimetrie informațională care poate deveni dependență instituțională. Soluția nu este eliminarea consultantului, ci consolidarea capacității beneficiarului de a-l conduce, contrazice și verifica.
Centrele de expertiză: sprijin pentru autoritate, nu substitut pentru autoritate
Propunerea privind Centrele de expertiză în amenajarea teritoriului și urbanism răspunde unei vulnerabilități structurale: autoritățile publice de dimensiuni reduse nu dispun, în mod constant, de resursele și competențele multidisciplinare necesare pregătirii și implementării proiectelor strategice. O soluție eficientă ar putea fi valorificarea unităților centralizate de achiziții (UCA[1]) deja constituite la nivel regional, prin atribuirea unui rol activ în pregătirea și coordonarea proiectelor strategice aferente regiunilor în care acestea funcționează.
Astfel, expertiza specializată ar fi concentrată și utilizată în comun, reducând asimetriile de capacitate administrativă și contribuind la creșterea calității, coerenței și eficienței deciziei publice.
Experiența britanică, prezentată de Roxana Vornicu[2], managing partner al Sîrbu & Vornicu Law şi cadru didactic la King’s College London, oferă un exemplu relevant: achizițiile publice de lucrări beneficiază de structuri centralizate, expertiză specializată și modele contractuale deja testate, pe care autoritățile locale le pot utiliza.
În plus, politicile britanice de infrastructură valorifică experiența litigiilor din construcții pentru îmbunătățirea practicilor contractuale. Această abordare susține propunerea de valorificare a UCA din România ca centre regionale de expertiză, capabile să sprijine autoritățile locale în pregătirea proiectelor strategice, fără a le substitui responsabilitatea decizională.
Există însă un risc de guvernanță: dependența față de consultantul privat nu trebuie înlocuită cu dependența față de o altă instituție publică. Centrul trebuie să consolideze capacitatea beneficiarului, nu să preia în locul acestuia proprietatea asupra deciziei.
MODEL FUNCȚIONAL
Autoritatea definește nevoia → centrul oferă expertiză → piața furnizează competențe specializate → autoritatea validează și își asumă decizia.
Completarea achizitorului: centrul de expertiză nu trebuie să devină un nou ghișeu
În practică, riscul nu este doar ca centrul să decidă în locul beneficiarului. Există și riscul mai modest, dar foarte românesc, ca el să devină încă o verigă de avizare: încă un punct de vedere, încă un formular și încă un termen, fără ca cineva să răspundă pentru coerența proiectului în ansamblu.
În opinia noastră, valoarea unui asemenea centru trebuie măsurată prin capacitatea pe care o lasă în urmă: o temă mai bună, riscuri identificate, opțiuni comparate, criterii verificabile și funcționari care pot administra contractul după plecarea experților. Dacă beneficiarul rămâne la fel de dependent după fiecare proiect, centrul a livrat asistență, dar nu a construit capacitate.
Strategiile „închise în sertare”: de la cumpărarea unui livrabil la cumpărarea unei fundamentări
Critica strategiilor și programelor elaborate doar pentru a îndeplini o condiție formală de finanțare este pertinentă. Din perspectiva achizitorului, problema este și una de proiectare a contractului.
Dacă documentația este cumpărată doar ca livrabil, prestatorul va optimiza pentru predarea documentului. Dacă este cumpărată pentru a fundamenta o decizie, caietul de sarcini trebuie să precizeze problema analizată, datele necesare, alternativele, scenariile, indicatorii și modul în care rezultatul va fi utilizat ulterior.
SCHIMBAREA DE LOGICĂ
Nu cumpărăm „un studiu”, cumpărăm o analiză capabilă să fundamenteze o decizie publică verificabilă.
Consultarea publică: organizarea poate fi externalizată, dar judecata interesului public nu
Observația privind externalizarea consultării publice este importantă. Prestatorul poate organiza logistic procesul, poate colecta date, sintetiza observații și formula alternative. Nu poate însă substitui autoritatea în aprecierea interesului public.
Dacă același actor proiectează soluția și devine, de facto, cel care răspunde criticilor formulate împotriva ei, apare o vulnerabilitate funcțională. Achizitorul profesionist trebuie să separe rolurile și să păstreze în interiorul administrației decizia privind echilibrarea intereselor concurente.
Avem nevoie de o lege specială pentru construcții? Diagnosticul nu demonstrează încă soluția
Primul articol propune o lege particularizată pentru achizițiile publice în construcții. Argumentul pornește de la complexitatea specifică investițiilor, de la întârzieri, depășiri de buget, calitate inegală și necesitatea unor proceduri mai bine calibrate.
Din perspectiva achizitorului, aceste probleme justifică fără îndoială instrumente specializate, ghiduri, modele contractuale, profesionalizare, criterii de evaluare adaptate, concursuri de soluții acolo unde sunt proporționale și o mai bună gestionare a ciclului investiției. Ele nu demonstrează însă, prin ele însele, că soluția optimă este fragmentarea legislativă.
Mai mult, al doilea articol întărește o explicație alternativă: o parte importantă a disfuncționalităților poate proveni din slăbirea capacității beneficiarului public. Dacă aceasta este cauza, o lege nouă nu o poate înlocui.
TESTUL UNEI REFORME LEGISLATIVE
Înainte de a crea un regim autonom trebuie demonstrat: ce disfuncționalitate nu poate fi rezolvată în cadrul actual, prin ce mecanism juridic nou ar fi corectată și ce costuri de fragmentare ar produce.
Tema de proiectare și studiul de fezabilitate: responsabilitatea începe înainte de achiziție
Primul articol formulează întrebări incomode despre temele de proiectare, bugetele greșit calculate și studiile de fezabilitate care ajung aproape inevitabil la concluzii favorabile. Aceste întrebări trebuie păstrate, dar plasate în punctul corect al ciclului investițional.
Tema exprimă nevoia beneficiarului, Studiul de fezabilitate trebuie să testeze alternative și să permită inclusiv concluzia că investiția nu este oportună sau că trebuie regândită, iar plata elaboratorului trebuie legată de calitatea analizei și de respectarea metodologiei, nu de obținerea unei concluzii favorabile.
Indiferent de sursa de finanțare: bugetul de stat, fondurile europene sau finanțările acordate de instituții financiare internaționale, orice proiect trebuie fundamentat și implementat prin raportare la obiective clar definite, ținte măsurabile și rezultate demonstrabile.
VALOARE PUBLICĂ
Un studiu profesionist care arată că o investiție nu trebuie realizată poate economisi resurse publice mai mari decât costul său. Concluzia negativă nu este un eșec al studiului.
Durerea noastră viscerală: studiul care trebuie să confirme investiția deja promisă
Un studiu de fezabilitate nu mai este cu adevărat studiu atunci când concluzia i-a fost stabilită înainte de contractare. Dacă amplasamentul, soluția, valoarea și calendarul sunt deja tratate ca intangibile, prestatorului nu i se mai cere să compare alternative, ci să îmbrace o decizie politică sau administrativă într-o documentație tehnică.
Pentru ca analiza să fie reală, documentația de atribuire ar trebui să ceară explicit:
- alternative distincte, inclusiv scenariul fără investiție ori cu investiție etapizată;
- ipotezele, datele și limitările fiecărui scenariu;
- costurile de investiție, operare, mentenanță și înlocuire;
- riscurile și sensibilitatea concluziei la modificarea datelor esențiale;
- criteriile după care beneficiarul va compara și aproba opțiunea recomandată;
- posibilitatea unei concluzii negative, fără ca aceasta să fie tratată automat ca neîndeplinire contractuală.
A plăti o fundamentare serioasă care oprește o investiție greșită nu înseamnă risipă. Poate fi cea mai eficientă cheltuială din întregul proiect.
Concursul de soluții și imaginea fotorealistă: evaluăm performanța, nu seducția
Critica imaginilor fotorealiste care pot influența emoțional jurizarea merită luată în serios. Totuși, problema nu este suportul vizual în sine; o machetă poate impresiona la fel de mult ca o randare, dar miza este metodologia de evaluare.
Un concurs bine proiectat trebuie să distingă expresivitatea prezentării de calitatea soluției: funcționalitate, integrare urbană, accesibilitate, flexibilitate, eficiență energetică, cost pe ciclul de viață, mentenabilitate, fezabilitate tehnică și calitate arhitecturală.
PRINCIPIU
Nu trebuie interzisă imaginea convingătoare; trebuie împiedicat ca imaginea convingătoare să devină substitut pentru performanța verificabilă.
Proiectare + execuție: alegerea modelului trebuie făcută pe risc și obiective
Critica relației dintre proiectant și antreprenor în contractele integrate identifică un risc real: soluția de proiectare poate fi subordonată excesiv obiectivelor de cost și execuție ale antreprenorului. Dar modelul contractual nu trebuie judecat abstract.
Există investiții în care separarea proiectării de execuție protejează mai bine calitatea și independența proiectantului și investiții în care integrarea poate reduce interfețele, accelera implementarea și optimiza soluția. Achizitorul trebuie să aleagă modelul după complexitate, maturitatea temei, distribuția riscurilor și capacitatea sa de management.
ÎNTREBAREA ACHIZITORULUI
Care model de contractare distribuie cel mai eficient riscurile acestei investiții și produce cea mai bună valoare pentru bani?
Proiectare + execuție nu înseamnă transferarea propriei indecizii.
Contractul integrat poate transfera anumite riscuri de proiectare, coordonare și execuție. Nu poate transforma o nevoie neclară într-o obligație clară și nici nu poate face contractantul responsabil pentru alegerile pe care autoritatea a refuzat să le formuleze.
Cu cât beneficiarul prescrie mai puțin soluția tehnică, cu atât trebuie să definească mai riguros performanța așteptată, datele de intrare, constrângerile, interfețele, testele de acceptanță și mecanismul de verificare. Libertatea tehnică acordată pieței nu reduce munca achizitorului. O mută de la descrierea soluției la definirea rezultatului.
Adevărata schimbare: de la statul care cumpără documente la statul care cumpără performanță
Maturizarea achizițiilor presupune depășirea logicii „am nevoie de un SF, cumpăr un SF; am nevoie de un proiect, cumpăr un proiect; am nevoie de o clădire, cumpăr o lucrare”.
Achizitorul matur începe cu alte întrebări: ce problemă publică trebuie rezolvată? ce rezultat trebuie obținut? ce competențe avem intern? ce competențe trebuie cumpărate? ce responsabilitate nu poate fi transferată? cum măsurăm rezultatul? cum va funcționa investiția peste 10, 20 sau 30 de ani?
DE LA PROCEDURĂ LA GUVERNANȚĂ
În acel moment, achiziția publică încetează să fie doar o funcție administrativă de cumpărare și devine un instrument de guvernanță publică.
Testul simplu al beneficiarului public
Înainte de lansarea procedurii, conducerea instituției ar trebui să poată răspunde, în scris și fără a copia din documentația consultantului, la șase întrebări:
- Ce problemă publică rezolvăm?
- De ce această investiție și nu o alternativă mai simplă?
- Ce rezultat măsurabil cumpărăm?
- Ce riscuri păstrăm și ce riscuri transferăm?
- Cine verifică performanța după semnarea contractului?
Ce vom face dacă soluția livrată este conformă pe hârtie, dar nu produce rezultatul public promis?
Dacă răspunsurile există numai în mintea consultantului, autoritatea nu conduce proiectul. Îl finanțează.
Concluzie: administrația nu trebuie să facă totul. Trebuie să știe ce face.
Cele două articole au meritul de a muta discuția de la conformitate către calitate. Ele arată, din perspective diferite, că o investiție publică bună presupune competență, responsabilitate și continuitate. Din perspectiva achizitorului, tocmai această constatare conduce la o concluzie mai nuanțată decât necesitatea unei noi legi sau revenirea integrală la expertiza internă.
Administrația devine mai puternică atunci când știe ce poate externaliza și ce nu trebuie să externalizeze niciodată. Poate contracta proiectarea, studiile, expertiza și managementul unor activități. Nu poate transfera definirea interesului public, asumarea nevoii, alegerea obiectivelor, controlul rezultatului și responsabilitatea deciziei.
TEZA FINALĂ
Administrația trebuie să redevină proprietarul intelectual al deciziei publice.
ROLUL ACHIZITORULUI PUBLIC
Un achizitor profesionist nu este cel care știe să facă tot ceea ce cumpără, este cel care știe de ce cumpără, ce rezultat trebuie să primească, cum îl verifică și pentru ce răspunde.
În această cheie, cele două articole pot fi privite nu ca o critică a achiziției publice, ci ca o invitație la maturizarea ei: mai puțină dependență de „întâlniri norocoase” și mai multă capacitate instituțională de a transforma competența pieței în valoare publică.
PIAȚA POATE PROIECTA SOLUȚIA. CENTRUL POATE ADUCE EXPERTIZA. NUMAI AUTORITATEA POATE ASUMA, ÎN NUMELE COMUNITĂȚII, DE CE INVESTIȚIA TREBUIE FĂCUTĂ ȘI CE REZULTAT TREBUIE SĂ PRODUCĂ.
Surse analizate și repere normative
- Șerban Țigănaș, „Pentru o lege a achizițiilor publice în construcții”, ARENA Construcțiilor, 2 septembrie 2026.
- Șerban Țigănaș, „Urbanismul redevine public (?)”, ARENA Construcțiilor, 1 octombrie 2026.
- Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice, cu modificările și completările ulterioare.
- Legea nr. 98/2016, Capitolul IV, Secțiunea 1 – Consultarea pieței, art. 139–140.
- Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice.
- HG nr. 907/2016 privind etapele de elaborare și conținutul-cadru al documentațiilor tehnico-economice aferente obiectivelor/proiectelor de investiții finanțate din fonduri publice.
NOTĂ METODOLOGICĂ
Analiza pornește de la argumentele formulate în cele două articole și le examinează din perspectiva rolului, capacității și responsabilității achizitorului public. Observațiile de mai sus reprezintă o contra-lectură argumentativă, nu o contestare a expertizei profesionale a autorului.
[1] https://anap.gov.ro/ro/anap-a-incheiat-procesul-de-selectie-pentru-infiintarea-uca-la-nivel-local/
[2] https://www.zf.ro/cec-bank-pentru-afaceri-romanesti/roxana-vornicu-sirbu-vornicu-law-statul-construieste-autostrazi-spitale-centrale-acelasi-contract-iar-apar-probleme-le-trimite-instante-unde-pot-sta-an-marea-britanie-exemplu-urmat-23253623
